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伴随着“未富先老，用工荒、招生难……”，一些国内外专家认为，中国的人口红利正在逐渐减少乃至丧失。近一段时间以来，社会上关于“全面放开二胎”的呼声不断高涨，特别是关于放开“单独二胎”的呼声最为引人注目。
笔者认为：我国是人口大国，人口多是基本国情，即使“全面放开二胎”，计划生育的基本国策地位也不会动摇，但生育政策也确实到了应大规模调整的时期，我们应与时俱进，不断适应瓣的变化，推动我国人口长期均衡发展。
我国的生育政策一直处于不断调整中
八十年代前提倡“晚、稀、少”。追根溯源，我国的计划生育政策是从20世纪50年代中叶就开始萌芽和实施的。新中国建立后，人口增长迅速，1955年全国人口超过6亿，引起了党中央的重视，中共中央1955年1月批准了卫生部《关于节育问题的报告》，并以正式文件形式发出了《关于控制人口问题的指示》；1956年，毛泽东主持制订了《全国农业发展纲要》，规定除少数民族地区外，在一切人口稠密的地区，宣传和推广计划生育，提倡有计划的生育子女。党的八大有关决议中，“生育方面加以适当控制”的人口政策第一次被纳入发展国民经济的五年计划；1957年10月，毛泽东在党的八届三中全会上谈到人口问题时说：“计划生育，也来个十年规划……，逐步推广，逐步达到普遍计划生育……，将来要做到完全有计划的生育；1962年，国务院成立了计划生育办公室。12月，中共中央发出了《关于认真提倡计划生育的通知》，明确指出：“在城市和人口稠密的农村提倡计划生育，适当控制人口自然增长率，使生育从完全无计划的状态逐渐走向有计划状态，这是我国社会主义建设中的既定政策”；1964年，国家计划生育委员会成立；1973年，国务院成立了计划生育领导小组和计划生育办公室，各地区各基层单位也陆续开始建立计划生育机构，国务院提出了我国第一个人口增长计划－－“四五”期间人口增长计划。12月，全国第一次计划生育工作汇报会在北京召开，会议贯彻了毛泽东提出的避孕药具一律免费并送货上门的要求，提出“晚、稀、少”的宣传口号，并针对不同地方不同情况作了具体部署；1974年底，毛泽东在国家计委《关于1975年国民经济计划的报告》上作了“人口非控制不可”的批示，再次强调了人口控制对国民经济发展的重大作用。1978年3月5日，新修订的《中华人民共和国宪法》第三章“公民的基本权利和义务”第五十三条规定：……，“国家提倡和推行计划生育。”计划生育被正式列入宪法；1982年9月，党的十二大把实行计划生育确定为基本国策。1982年12月4日，修订后的《中华人民共和国宪法》则将“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”做为第一章总纲第二十五条的全部内容。
八十年代后“只生一个好”。1980年9月25日，中共中央发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，号召全体共产党员和共青团员积极响应国务院的号召，一对夫妇只生育一个子女。《公开信》发表后，各省、自治区、直辖市相继出台了一系列规范性文件，用以指导本地的计划生育工作，随后又陆续由地方人大或人大常委出台了地方性法规性质的《计划生育条例》，对生育政策做出了具体规定。但号召是号召，提倡只生一个好，并不是绝对只能生一个。1984年后，各省、自治区、直辖市出台的关于计划生育的政策文件和《计划生育条例》，都对特殊情况下生育第二个、甚至第三个子女做出了具体规定。
廿一世纪初照顾更广泛。2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，各地根据《人口与计划生育法》和本地的具体情况，对本地的《计划生育条例》先后进行了多次修订，但无论是从各地的规范性文件、《计划生育条例》（含修订版），还是《人口与计划生育法》，并非简简单单“一刀切”式的“一孩化”政策，而是建立在“一孩化”政策基础上人性化的照顾再生育政策。这主要体现在各地种类繁多的照顾再生育条件上：而且每对《计划生育条例》进行一次修订，其照顾再生育的条件就适当进行一次放宽。其照顾再生育条件主要有以下几个方面：大多数省、自治区、直辖市规定，具备下列条件之一的，可以照顾生育第二个子女：即夫妻双方均为独生子女的，夫妻双方或一方是少数民族的，夫妻双方为归国华侨或在省、自治区、直辖市内定居的港、澳、台同胞的，再婚的，第一个子女残疾的，第一个子女系合法法收养的，大人残疾的，农村、山区、丘陵农村居民，夫妻一方是烈士独生子女的。还有部分省、自治区、直辖市规定，在一些特殊条件下，可以申请生育第三个子女。如西藏、福建、贵州规定依法生育二个子女后，其中一个孩子经鉴定属非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的；内蒙古规定夫妻双方均为蒙古族非城镇户籍且从事农牧业生产，生育两个子女都是女孩的；甘肃规定夫妻双方均系农村居民，其中一方系东乡、裕固、保安族以及居住在人口稀少的牧区、林区的藏、蒙古、撒拉、哈萨克族的；青海规定牧区少数民族牧民的；黑龙江规定夫妻双方均为全国一千万以下人口的少数民族，以及夫妻一方为鄂伦春、鄂温克、赫哲、达斡尔、柯尔克孜族的；新疆规定少数民族农牧民的；云南规定农业人口夫妻双方都是居住在边境村民委员会辖区内的少数民族，夫妻双方或者一方是独龙族、德昂族、基诺族、阿昌族、怒族、普米族、布朗族的。安徽、山西规定一方未生育过，另一方有两个孩子且丧偶的；湖北省、四川、西藏、浙江规定再婚夫妻一方已生育两个子女并丧偶，另一方无子女的；宁夏规定30周岁以上的未婚者与已有两个子女的丧偶者结婚的；安徽、河南规定双方均为归国华侨，或者来本省定居不满6年的港、澳、台居民，只有一个子女在内地定居的；河北、吉林、西藏、黑龙江、江苏、上海规定再婚夫妻一方无子女，另一方有两个以下子女的；内蒙古规定达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族公民，提倡优生，适当少生；西藏规定在腹心农牧区，坚持教育为主、自愿为主、提供服务为主的原则，提倡少生、优生和有间隔地生育，提倡已有三个孩子的夫妇不再生育。在边境农牧区的乡（区）和门巴族、珞巴族以及夏尔巴人中，暂不提倡生育指标。
既然我国的生育政策，特别是各省、自治区、直辖市的照顾生育条件在不断调整扩大中，根据与时俱进的原则，进一步调整生育政策，自然也在情理之中。
进一步调整生育政策的时机逐渐成熟
人口数量基本可控。我国的计划生育政策取得了巨大成就，这主要体现就人口计生工作，中共中央发出的《公开信》和中共中央、国务院出台的《决定》文件上。1980年9月25日出台的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》指出，由于推行计划生育，我国的人口出生率、自然增长率逐年下降。1977年净增人口从1971年的1950多万减少到1100万；1991年5月12日出台的《中共中央国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》（中发［1991］9号）指出：“我国在控制人口增长方面取得了举世公认的巨大成就，人口出生率已从1970年的33．43‰下降为1990年的21．06‰”；2000年3月2日出台的《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的规定》（中发［2000］8号）指出：“我国人口与计划生育工作取得举世瞩目的成就。在经济还不发达的情况下，有效地控制了人口过快增长，使生育水平下降到更替水平以下，实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变”；2006年12月17日出台的《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》指出：“我国实行计划生育以来，全国少生4亿多人，提前实现了人口再生产类型的历史性转变，有效地缓解了人口对资源、环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步”。从年均增长1950多万到1100万、1000万、800－1000万；从33．43‰到21．06‰再到更替水平以下；从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长；从无节制生育到全国少生4亿人。中国在计划生育工作上取得的成绩无与伦比。同时，在群众的生育观念上，多子多福的观念正在逐渐失去市场，少生快富的观念已经为绝大多数群众所接受，人口数量基本可控。
养老压力越来越重。2013年9月6日，国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》【国发〔2013〕35号】指出：当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。据《国际先驱导报》预测，到2050年，中国老龄人口将达到4.37亿。这样庞大的老龄人口，再加上已初显端倪的“用工荒”、“学生荒”，“洋黑工”等，如果仍然固守以一孩化为主的计划生育政策，将对我国将造成多大的压力，完全可以想见。尽管我们出台了这样或那样的养老保障服务政策，但从“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡”这个发展目标来看，从我国的经济发展现状和未富先老的现实来看。“只生一个好，政府来养老”的愿望在很长一段时间内难以成为现实，无论是干部职工，还是普通群众，养老“一靠自己二靠孩子”的事实很难改变。这样那些因为实行计划生育只生一个孩子的家庭就难免要吃亏，虽然现在国家实行了普惠制的新农保和计划生育奖励扶助政策，但每个月加起来只有100多块钱的补助，对日益增长的养老保障需要来说，只能是杯水车薪。如果老人身体健康还好，如果经常生病住院，则不仅照料乏人，而且还会影响下一代人的正常生活，进而影响年轻人的正常工作，进而影响整个社会的进步。
人民呼声越来越高。无论是大学教授的建议、人大代表的提案，还是网上的民意调查，对全面放开二胎的呼声持续不断，越来越高。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民是国家的主人。既然主人愿意全面放开二胎，那么国家的计划生育政策就要根据人民的意愿进行相应的调整。如果说为了整个国家和绝大多数人民的利益，在前一阶段，特别是30多年来我们实行了相对严格的以一胎为主的计划生育政策，那么面对新形势，我们就要与时俱进，加快调整生育政策的步伐。
生育政策调整应注意三个问题
党的十八大报告提出了“坚持计划生育基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展”的科学决策。这就为我国的生育政策调整指明了方向。在生育政策调整中，应注意以下三个问题：
行动宜早不宜迟。促进人口长期均衡发展是生育政策调整的目标，人口结构适当合理是推动社会进步的有效手段，婴、幼、少、青、中、老在总人口中所占的比例要适当合理，只考虑控制人口数量而导致人口结构失调得不偿失，生育政策早调整比晚调整好。特别是最近网上流传的“没有一百万生我出来干吗？”的怪论，是社会上“养老养不起、养小更养不起”的畸形思想的集中体现。养育子女的成本在不断提高，在一定程度上降低了人们的生育意愿；同时，在实行计划生育政策中不断倡导的“少生快富”思想，在一代人的头脑中已经扎根，国人的生育观念不断改进，生育意愿不断降低。以致于当上海符合照顾生育二胎条件的“双独”家庭占据主流的时候，市人口计生委主任公开表示“希望这部分人能够把二胎生下来”。其实就是因为这部分人的生育观念发生了根本的变化。不愿生二胎，甚至一胎也不愿生，“丁克”家庭的出现是其集中体现。思想是行动的先导，如果这种少生或不生比多生好的思想，在绝大多数中国人头脑中根深蒂固时，即使以后因需要而大幅度调整生育政策，甚至是鼓励生育时，也会收效甚微、事倍功半。所以，为达到人口长期均衡发展的目标，就要对生育政策调整早下决心。
放开二胎是趋势。放开二胎是大势所趋、民心所向，也是缓解我国人口老龄化压力的有效手段。其实，国人并不反对实行计划生育。在笔者对一些农村老龄妇女的调研中，曾问过不少人“当时他们为什么不实行计划生育，生那么多孩子，导致生活过不好？”她们都十分直率地告诉我：“当时不知道怎么避孕，也没有避孕的条件，怀孕以后只能把孩子生下来，多也没办法。如果有办法，谁也不愿意生太多孩子。”国人反对或抵制的只是“一孩化“。因为只生一个孩子，无论是从孩子的安全、教育，还是从自己未来的养老保障来说，风险都很大。独生子女死亡或伤残家庭的凄凉遭遇，生病住院老人病榻前的乏人照料，都充分诠释了这一点。如果说30多年来，为了尽快缓解人口增长过快的压力，个人利益服从国家利益，绝大多数群众自愿或被动实行“一胎”还有情可原的话，那么现在为了促进人口长期均衡发展，就应考虑群众的生育意愿和照顾群众的实际情况，早日全面放开二胎。从另一个层面说，放开二胎未必一定会导致人口迅猛增长或再失控，因为我们已经在多年来的计划生育实践中，形成了一整套成熟的、行之有效的方法措施，出现情况失控再适度收紧就行了。另外，放开二胎后仍要实行严控三胎的计划生育政策，人口数量仍在可控范围内。同时，不论实行什么样的生育政策，各省、自治区、直辖市对符合政策生育率（或计划生育率）的要求都不是100％，而是允许有一定的外生，而且这种允许的幅度在逐渐扩大，从20世纪90年代初的不足10％，逐渐扩大到不足15％，甚至是不足20％。而这种允许是以征收一定的社会抚养费为前提的，并不能完全起到控制人口数量的作用。既然这样，何不干脆放开二胎让他们光明正大地生呢，不就少征一点社会扶养费吗？同时，在国家特批的二胎试点地区，如山西翼城、甘肃酒泉、辽宁长海、山东长岛、广东南海等11个县市，人口出生率并不高，甚至比不放开的地方出生率还低，为“放开二胎”政策提供了必要的依据。
统筹解决是良方。首先城乡一定要同步。长期以来，我国的计划生育政策基本上实行的是“双轨”制。即城市一个政策。农村一个政策。城市严、农村宽。主要是为了照顾当时农村生产力还不发达，需要更多的人手发展生产及农村的传统生育习惯，在一定程度上体现了党和政府对农民的关爱和倾斜。但在当今社会生产力相对发达，农村劳动力大量涌入城市，部分土地撂荒，留守老人、留守妇女、留守儿童逐渐增多的现实情况下，再在计划生育政策上实行城市、农村双轨制就没有多大必要了。在城市，特别是干部职工中，基本上实行的就是“一胎化”政策，这就给这部分人群的养老问题造成了一定的困难，因为他们也涉及到两个子女供养4位、6位、8位甚至10位老人的问题，也涉及到自己生病住院无人照料的问题，也涉及到空巢家庭缺乏亲情慰籍的问题。长此以往，将造成严重的社会问题。其次安排好专职人员出路。随着生育政策的调整，以往以控制人口增长为主要任务的计划生育专职队伍的规模，也必将逐步缩小，那那么，这些人员的出路一定要安排好，不能草率撤并、裁员了事。现在国家人口计生委和卫生部已经合并成立了新的卫生和计划生育委员会，地方也正在积极合并中，在合并过程中，要让合并后的原计划生育专职队伍有饭吃、有活干、有奔头。对因工作需要二线或退下来的同志，要从各方面保障他们的生活不受影响。特别是对那些在基层工作，实际上不吃财政的人员，要根据相关规定逐步纳入各级财政。第三统筹解决要结合。不能简单地将卫生计生一合了之，也不能换汤不换药。而应将控制人口数量和提高出生人口素质紧密结合，将综合治理出生人口性别比和积极应对人口老龄化紧密结合，将流动人口计划生育管理与新农村建设、新型城镇化紧密结合，充分发挥各级各部门的工作积极性和主动性，推动统筹解决人口问题工作的进一步健康、深入开展。
编辑：秦人
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