“生态飞地”：限制开发下的求解

2014年3月，安康市被国家发改委、环境保护部正式确定为国家主体功能区建设首批试点示范市。《全国主体功能区规划》明确：安康属于限制开发的重点生态功能区，是国家“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分。近年来安康的生态文明实践，可以为我们提供哪些重要的示范？

安康市除汉滨区之外，其他9县均被列入秦巴生物多样性重点生态功能区，国土区域91.9%是限制和禁止开发区域。同时，安康全市十区县均属于国家秦巴山区集中连片特困地区，全市贫困人口达101.6万人，占总人口的33.5%，发展远落后于关中、陕北地区。
    实现生态建设与民生改善的统一
    “十年前，我刚到市林业局工作时，这里全是光秃秃的荒山啊。现在你看，我们在一点都不长树的地方，种出了一片山的绿。”2014年11月，望着越岭关上漫山遍野的山林，安康市绿化委员会办公室主任杨大洲无比自豪。
    越岭关，是安康月河川道的天然屏障，也称得上是整个安康造林“最硬的骨头”。杨大洲说：“俗话‘树生风、风生雨、雨生水’。十多年来，一个个石窝窝终于郁郁葱葱。平川地用铁锹挖坑，越岭关用炸药上。越岭关挖树坑用的炸药足有6吨，再将树苗一棵棵背到山上来，用人力背来的水浇灌它。”
    “一年种五年的树，一代人造三代人的林”。安康市“十二五”以来已累计投资53.9亿元，新增造林面积230万亩，森林覆盖率从上世纪70年代的33.6%提高至65%。在感叹大自然的恩泽之余，人们还能时常听到一个个这样“造林生水”的传奇故事。
    永驻着生态信仰的翠带长城，守护着脚下的一江清水。与“绿化造林生水”相应的，是”淘汰落后产能“的步伐。自南水北调工程实施以来，安康市累计关停小矿山、小炉窑企业200余家，黄姜皂素企业17家，水泥建材生产线9条，铁合金生产企业14家，落后产能92万吨，直接减少年产值200多亿元、利税34亿元，仅社会就业岗位减少10多万个。
    安康市市长徐启方表示：“在国家主体功能区建设试点示范的‘引领性、综合性、创新性’的实践上，我们既要把生态安全体系建设作为发挥生态优势的基础工程来抓；也要破除把生态好与发展慢、百姓穷划上等号的误区。贫穷不是生态文明，如果不能让地方实现发展，让人民得到实惠，生态保护就会失去动力，也是不可持续的。”
    2014年10月，石泉县城关镇古堰移民社区，汉江在远处静静流淌。这是一个2012年竣工的陕南移民搬迁社区，安置着来自古堰、银龙片区的40余户居民。胡晓娥是这个社区的一户普通居民，她朴素地说：孩子在县城的小学读书，丈夫在附近的工厂上班，“一家五口人很好了。”三年来，安康市共脱贫28.3万人；共搬迁7.5万户28.5万人，建成集中安置社区789个，相当于转移了一个中等县的人口。
    长远来看，搬迁地居民向城镇社区安置集中，减轻了农业农村面源污染压力，促进了山地森林化生态建设以及迁出区域生态修复进程，也改善了农民生活居住的条件，促进了经济发展要素的合理流动。陕南移民搬迁的意义，在于生态建设与民生改善的统一，生态是基本的民生，民生是生态的保障，贯穿在了安康生态文明实践的每一个环节之中。
    “限制开发”区域绝不等于限制发展
    2014年11月，安康市汉滨区五里镇。李超刚，一位常年在外打工的安康百姓。在安康市，像李超刚一样常年在外打工的人口达60万人以上。他们有一个共同的愿望，就是“回家”，在家门口实现稳定的就业与增收。
    当然，这一切都寄予在当地经济的发展上。早在2013年《陕西省主体功能规划》发布之时，省发改委已做出明确解读：《规划》中的“限制或禁止开发”，特指在这类区域限制或禁止进行大规模高强度工业化城镇化开发。将一些区域划为限制开发区域，并不是限制其发展，而是为了更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力，实现可持续发展。

“限制开发”，决不等于要限制发展，产业仍是命脉，一些制约当地脱贫与发展的深层次问题亟待改变。今年，当李超刚返乡看到当地企业的欣欣向荣，他突然决定“不走了，留下来”，家乡的正森食品公司留住了他。这家位于汉滨区五里产业园区的企业，是从一颗“核桃”延伸出来的“富硒食品产业链”。
    2013年10月，企业生产的多种富硒核桃液态产品成功上市，标志着安康核桃产业初步形成完整产业链，成为陕西第一个地方品牌富硒核桃饮品，待全部项目建成投产后，将是陕南最大的富硒饮料加工企业，推广销售网络也将进入北京等一线城市。
    近年，打造“中国硒谷”地域品牌，是安康市打出的一张“国字号”品牌。通过与中国农科院共建国家级特色（富硒）高效农业院地合作示范区，安康加快推动全国富硒产品研发中心、标准中心、检测中心、知名产品集散中心建设。事实上，富硒产业背靠的，是当地老百姓并不陌生的传统特色产业。
    核桃、蚕桑、生物制药、水产、茶饮等等，这些当地过去数十年的传统致富支柱，今天有一个全新的名字——“山林经济”。“九山半水半分田”，林地在安康的国土面积中占比81.6%，是全市耕地面积的5倍之多，为了彻底激活这2878.7万亩林地，安康提出了“群众要致富，希望在山，潜力在林”的构想，实施“山林经济”立体综合开发。

为了转变传统产业发展的“微增长”状态，2013年3月安康市发布的《关于大力发展山林经济的意见》中明确：充分开发利用全市丰富的山林资源，以市场为导向，运用现代企业经营理念和工业生产组织方式，推动山林经济由种养型向加工和市场销售型转变，向农业的广度和深度进军，促进农业增效、农民增收。
    与此同时，安康全市生态旅游产业也助力其中，一支从生态出发的综合型产业集群正在悄然转型。又如，在重点发展饮用水和饮品制造业上，在继我省企业进入安康矿泉水高端开发后，当地又重点引进了荣氏饮品、汇源集团等一批重点企业，成为安康打造西部重要涉水产业基地的先行者。
    生态是陕南最大的社会责任，也是最大的发展资源。总结过去陕南拥有生态资源优势却发展滞后的缘由，产业发展方式、经济组织形式的落后，以及现代销售理念的缺失“难辞其咎”。通过大格局创新产业组织形式，推动生产要素组合方式的变革，构建陕南特色的循环经济产业体系，我们应当如何去做？答案还在生态。
    “生态飞地”的大格局意识
    2014年11月，恒紫工业园区，位于恒口示范区，是“飞出地”紫阳与“飞入地”恒口共建，这是安康市“飞地经济”的又一块沃土。即便在这空旷的建设工地上，对于每个到过山区紫阳的人来说，眼前的“尘土飞扬”依然可以“震撼一个人的心灵”。
    的确，没有什么夸张在里面，如果你驱车在紫阳县城，只有一条单行道路供你入城，想出城也只好环行一周，这就是紫阳“一寸土地一寸紧”的现实。恒紫园区，是紫阳县的第二个工业区，第一个工业区在本县高坪镇，工业建设用地十分紧张。
    詹金泉，恒紫园区管委会副主任。他介绍说：“如果没有‘生态飞地’的创新思路，紫阳的循环产业发展，首先面临的就是难解的尴尬局面。如果为了经济发展去开山、填河取地，对于生态的长远破坏根本无法衡量，还要拿出平整土地每亩高达20万元的成本。”
    安康市南水北调办副主任姚青臻谈及：发展不足，工业化水平滞后，这是安康的基本现实，但是，如果放任限制开发区域采用劈山填河的方式，进行大规模高强度的工业化城镇化开发，也就违背了重点生态功能区和新型工业化的定位。
    2013年10月，安康市提出“全域安康”的大格局理念，出台《关于发展“飞地经济”的指导意见》，在陕南地区创新性引入“飞地”模式。姚青臻说：“‘飞地经济’，在我国发达地区已被采用多年。但安康做‘飞地’的直接目的，就是为了解决生态的问题，是一种不同与发达地区的‘生态飞出’，在保护生态与经济发展之间建起一座桥梁。”
    在两个经济发展水平不同、资源优势互补、产业链条承接、行政区划互相独立的区域之间，采取跨越空间的行政管理和经济开发战略，以项目共享、税收分配等合作机制，实现两地共赢的经济发展模式。
    国土空间正在优化。基于重点开发区域“产业项目聚集不足”，和限制开放区域“产业空间扩张受限”的现实，安康市将白河、岚皋、镇坪、宁陕、紫阳县确定为“飞出地”，将位于月河川道的安康高新区、恒口示范区以及汉阴县涧池镇、蒲溪镇、双乳镇等地，逐一确定为“飞入地”。以构建循环产业链条和产业集群为目标，由“飞出地”负责项目招商引资，“飞入地”承担园区基础设施建设，加快新型工业化发展步伐。
    2014年12月8日，建于2013年9月的白河飞地经济（安康高新）产业园区，经省政府批准确定为全省重点建设县域工业集中区。显然，这是安康生态“飞地”的一个良好范例。截至目前，位于月河川道上的5个县的飞地经济园区已占地6300亩，累计完成投资3亿元，完成征迁土地1580亩，先后签约项目20余户。
    土地是安康“飞地经济”的先决条件，但“生态飞地”是有大格局意识的。优势与权责更加明晰的国土空间认知，让“飞出地”为增强生态产品生产能力、合理发展适宜性产业腾出了国土空间，而随着一批企业的落户“飞出地”，全市工业布局走向优化、产业聚集逐步形成、共享蛋糕逐步做大，“飞地”正在成为安康新型工业化、农业现代化、城镇化的核心引擎。
    近些天，詹金泉的团队还去了深圳进行考察和招商。在他看来，安康市的“生态飞地”，以生态流向引领，以国土功能定位，促进了全域经济社会的综合发展，打开了陕南“经济发展严重不足”、“环境容量局部超载”的“观念的围篱”。