李金早：2015年全国旅游工作会议工作报告

同志们：

这次会议的主要任务是：认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会和中央经济工作会议精神，总结2014年全国旅游业发展情况，分析旅游业发展面临的形势，部署下一段重点工作。

党中央、国务院高度重视旅游业发展。习近平总书记对旅游业发展作出了一系列重要指示。1月8日，李克强总理在国家旅游局工作报告上作出重要批示，这是对我们的鼓励、鞭策。1月12日，汪洋副总理听取国家旅游局工作汇报后及在当天下午主持召开的国务院旅游工作部际联席会议上发表了重要讲话，随后又专门作出批示，对我们旅游战线给予了鼓励，提出了明确要求。我们一定要认真贯彻党中央、国务院领导同志的重要指示精神，扎扎实实做好工作。

现在，我代表国家旅游局讲三个方面的情况。

一、2014年全国旅游工作和旅游业发展情况

2014年，在党中央、国务院的正确领导下，在各级党委、政府的高度重视下，面对经济下行压力、经济结构深度调整的新形势，旅游全行业积极努力，旅游工作取得了阶段性成果。

（一）旅游发展环境不断改善。全国人大开展《旅游法》执法检查，推动了《旅游法》的贯彻落实；国务院出台《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号），提出了新时期旅游业改革发展的方向和任务；国务院成立旅游工作部际联席会议，创新了协调商议旅游业改革发展重大问题的机制。与中宣部、中央文明办共同开展提升中国公民出境旅游文明素质宣传活动，营造文明旅游社会氛围。各省区市深入贯彻落实国发31号文件，强化了旅游统筹协调机制，海南、北京、云南、江西、广西、西藏等六个省区市先后成立旅游发展委员会。海南、云南、上海等地修订了旅游条例。山东、浙江、甘肃、安徽等省先后出台贯彻落实国发31号文的政策文件。旅游综合改革深入推进，共有十个市县开展国家旅游综合改革试点。

（二）旅游品牌开发持续推进。落实中国“智慧旅游年”各项工作。实施美丽乡村富民工程，七部门联合发文在全国挑选出6130个重点扶持村开展乡村旅游扶贫，与扶贫办共同推进旅游扶贫试点工作。实施中国旅游商品品牌提升工程，举办“中国国际旅游商品博览会”和“中国旅游产业博览会”。完善旅游公共服务设施，投入4亿元旅游发展基金支持新建改建约40万个景区停车位，投入1.5亿元贷款贴息支持90多个旅游项目转型升级。与国家开发银行联合推出135个中国旅游投资优选项目，在全国投资增速放缓的情况下，实际完成旅游投资约6800亿元，同比增长32%。推动全国红色旅游二期规划落实，广泛开展系列红色旅游主题活动。全年乡村旅游新增收入400亿元，新增就业约20万人，带动超过3300万农民受益；新增国家生态旅游示范区36个；新增5A级旅游景区9家，目前全国5A级旅游景区总数达184家。

（三）旅游管理和服务继续加强。贯彻《旅游法》，开展治理旅游市场秩序自查自纠；探索依靠市场主体开展市场监督的有效方式，分区域、针对性地开展治理旅游市场秩序行动。持续推进旅游标准化工作，发布10项旅游行业标准，启动第三批标准化试点。进一步简政放权，取消边境旅游项目许可，下放外资旅行社设立审批、旅行社经营边境游资格审批和4A级 景区评定。在全国开展“寻找最美导游”活动，加强行业精神文明建设。以导游援藏和旅游人才援藏、援疆为重点，开展西部旅游人才援助。完成旅游行政干部培训和旅游业青年专家遴选，推动旅游职业教育改革。全行业积极参加“党的群众路线教育活动”，深化各项整改措施，有力地推动了全行业的作风转变。

（四）旅游开放合作继续进行。举办第八届APEC旅游部长会议并发布《澳门宣言》。举办2014年中国国际旅游交易会和第14次世界旅游旅行大会；设立中国—中东欧旅游促进机构与旅游企业联合会协调中心。制定外国人入境旅游市场中长期发展规划。实施“美丽中国”全球统一品牌战略。推进大湄公河、大图们江次区域旅游合作。新增上海自贸区地中海邮轮旅行社作为试点经营出境游业务的外资社，广东省开放5家港澳独资旅行社经营内地居民赴境外团队旅游业务；开放太原等10个 城市赴台个人游，增加第六批赴台游组团社。进一步简化赴台团队游手续，取消个人游城市赴台团队发票查验。大陆居民赴台旅游累计突破千万人次大关。以第十七届海峡两岸旅游同业联谊会和第六届海峡两岸旅游交流圆桌会议为平台，深化两岸旅游合作，继续完善海旅会和台旅会磋商机制。到2014年底，中国公民出境旅游目的地国家和地区达151个。

在旅游全行业的共同努力下，2014年旅游业实现平稳增长。预计国内旅游36亿人次,增长10%；入境旅游1.28亿人次，下降1%；出境旅游首次突破1亿人次大关，达到1.09亿人次。全年旅游总收入约3.25万亿元，增长11%。

2014年 旅游业发展取得的成绩，是全国各地、业内业外在党中央、国务院正确领导下共同努力的结果，也是与境内外同行有效合作的结果。邵琪伟同志曾作为国家旅游局主要负责人，坚持改革开放，精心组织、全力推进，为旅游事业的发展做出了重要贡献。王志发同志求真务实、勇于克难攻坚，做了大量卓有成效的工作。

在肯定成绩的同时，我们也要清醒地认识到，旅游业发展仍然面临许多严峻挑战，存在许多亟待解决的问题。主要有：旅游市场秩序问题没有得到根本解决，有些地方旅游市场乱象丛生，甚至存在黑恶势力的影响，人民群众对此反应强烈。旅游不文明现象时有发生，严重损害了国家和民族的形 象。旅游厕所还达不到游客的要求，与国际标准还有很大差距，脏、乱、差的现象仍然存在。旅游公共服务基础设施建设滞后。各级政府对旅游业的支持力度有待进一步加强，财政、金融促进旅游产业的抓手不多。旅游涉外纠纷日益增加，旅游大外交格局还没有形成。我国拥有庞大的入出境旅游市场规模，但还没有相应的国际 话语权。旅游管理体制不顺，“小马拉大车”的矛盾还比较突出。旅游部门和旅游社会管理信息化水平很低，远远不适应互联网时代的要求。旅游基础研究薄弱、旅游统计严重滞后、旅游人才支撑不足等问题也很突出。这都需要我们下大力气加以解决。 

二、我国旅游业发展的新形势和新要求

2015年不同寻常，既是全面深化改革、“十二五”收官、谋划“十三五”发展的关键之年，也是全面建设小康社会、实现“两个一百年”目标的转承之年。“风物长宜放眼量”。我们要深刻认识经济发展新常态下的旅游业，就需要以更长的时间跨度去观察、分析和把握。

（一）过去35年的回顾和未来35年的展望

1．过去35年，我国旅游业从无到有、从小到大，实现了从短缺型旅游发展中国家向初步小康型旅游大国的历史性跨越。

这主要体现在以下五个方面：

——旅游已经从少数人的奢侈品，发展成为大众化、经常性消费的生活方式。国内旅游从1984年约2亿人次增长到2014年的36亿人次，增长了17倍。入境游客从1978年的180.92万人次增长到2014年1.28亿人次，增长了近71倍。

——旅游业已经从外事接待型的事业，发展成为全民广泛参与就业、创业的民生产业。

——旅游业已发展成为综合性的现代产业，旅游业对相关产业贡献大幅提升。

——旅游市场已从入境游为主,发展到入出境旅游并重，深度国际化大交流、旅游外交功能凸显的新阶段。改革开放之初，我国以接待入境旅游者为主，国内旅游仅有小规模的差旅和公务活动，更不存在有规模的出境旅游。经过35年的快速发展，我国形成了国内旅游、入境旅游、出境旅游三大市场三足鼎立的格局。

——旅游业发展由点到面、由局部到整体，形成了各地、各部门全面推进的大格局。几乎所有的省区市都将旅游业作为战略性支柱产业，85%以上的市地州盟、80%以上的市县区将旅游业定位为支柱产业。

2.未来35年，我国将由大到强、由快到好，实现从初步小康型旅游大国到全面小康型旅游大国，再到初步富裕型旅游强国的新跨越。

到2020年，从初步小康型旅游大国迈向全面小康型旅游大国，年人均出游次数到5次以上，达到中等发达国家水平，我国旅游业在规模、质量、效益上都达到世界旅游大国水平。

到2050年，我国成为初步富裕型国家，实现从全面小康型旅游大国到初步富裕型旅游强国的新跨越，年人均出游达10次以上，我国旅游发展质量、水平、效益、综合竞争力、旅游文明程度等达到世界发达国家前列，全面实现旅游现代化、国际化、信息化和品质化。形成一批世界级旅游城市、世界级旅游企业、世界级旅游目的地，世界级旅游景区、世界级旅游院校、世界级旅游专家，形成一批世界旅游品牌。

（二）旅游业正在成为经济发展新常态下的新增长点

旅游业对我国经济社会发展全局具有重要战略意义。习近平总书记强调，旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁，是人民生活水平提高的一个重要指标。旅游业是综合性产业，是拉动经济发展的重要动力。旅游是修身养性之道，中华民族自古崇尚“读万卷书、行万里路”。李克强总理要求我们“围绕发挥旅游在扩内需、稳增长、增就业、减贫困、惠民生中的独特作用，砥砺开拓，扎实工作，着力创新旅游管理体制，着力依法规范旅游市场，着力推进现代旅游产业发展，着力培育旅游经济增长点，让旅游更安全、更便利、更 文明、更舒心，为推动经济提质增效升级、人民群众生活水平跃升作出新贡献。”汪洋副总理指出，“旅游业‘量’的扩张和‘质’的提升，将带动一大批相关产业发展。在新常态下，旅游业是稳增长的重要引擎、是调结构的重要突破口、是惠民生的重要抓手、是生态文明建设的重要支撑、是繁荣文化的重要载体、是对外交往 的重要桥梁，在国民经济和社会发展中的重要战略地位更加凸显。”

旅游业正在成为新常态下新的增长点，与传统增长点及其他新增长点相比，旅游业这个新增长点究竟新在哪里？概括起来主要有九个“新”。

1．旅游业是资源消耗低、环境友好型、生态共享型的新增长点。

2．旅游业是消费潜力大、消费层次多、持续能力强的新增长点。

3．旅游业是兼具消费、投资、出口“三驾马车”功能的新增长点。

4．旅游业是就业容量大、层次多样、类型丰富、方式灵活、前景广阔的新增长点。

5．旅游业是带动全方位开放、推进国际化发展的新增长点。

6．旅游业是增强国民幸福感、提升国民健康水平、促进社会和谐的新增长点。

7．旅游业是优化区域布局、统筹城乡发展、促进新型城镇化的新增长点。

8．旅游业是促进脱贫致富、实现共同小康的新增长点。

9．旅游业是新的经济社会组织方式，是有助于提高全社会资源配置效率的新增长点。

（三）需要厘清的一些观点和说法

1．旅游究竟是软实力还是硬实力？

长期以来，有一种说法很流行，说“旅游是软实力”。

说旅游是软实力，这是由旅游的文化特性决定的。但是，旅游不仅是软实力，更是一种硬实力，这是由旅游业的经济属性和产业功能决定的。旅游业已成为综合性大产业，旅游业关联度大、涉及面宽、拉动力强，对稳增长、调结构、惠民生意义重大。无论是对GDP的贡献，对消费、投资、出口的贡献，还是对相关重点行业的贡献、对就业的贡献等，都充分体现了旅游业是一个国家和地区的硬实力。前面我们对改革开放35年来旅游业发展的回顾，已经十分明显地看出旅游作为硬实力，作为部分国家、地区和城市发展的重心和经济增长的驱动力，对国民经济社会发展形成的综合贡献。根据WTTC发布的数据，2013年世界旅游业占GDP的比重已经达到9.5%，对就业的贡献超过10%。在地方，旅游作为硬实力的地位也日益凸显。例如，西藏旅游业占GDP比重已经超过20%。从这个意义上讲，旅游当然是硬实力。

因此，简单地说旅游是软实力或硬实力都不准确。

那么，旅游究竟是什么力呢？我看，旅游业是“软硬兼备、融合度高、覆盖面广、拉动力强的综合性实力”，是拉动就业、改善民生、形成国家和地区综合实力的重要标志性产业；是国民精神文化享受、文明素质提升的重要行业；是促进人的全面发展进步的重要事业。

2．是否存在所谓的“中国旅游贸易逆差”？

有一种说法很流行，说“中国存在巨额的旅游贸易逆差”，说“2013年我国旅游贸易逆差730亿美元，2014年旅游贸易逆差突破1000亿美元，5年增长近50倍，我国已成为世界旅游服务贸易逆差最大的国家。”

但是，这实际是一个误导性的说法。

首先，出境旅游支出和入境旅游收入，目前不是同一个统计口径，不具备可比性，更不能简单相减，就如拿椅子和杯子相比相减，犯了常识性的统计分析错误。目前我国 还没有建立起海外旅游支出的统计调查制度体系。出境花费是国家外汇管理局统计的中国公民境外花费，它既包括了旅游，也包括了求学、就医等花费，是一个大口径的统计。而入境旅游收入，只是对入境游客进行抽样调查的旅游花费，两个统计数据口径一大一小，不能简单相比，更不能直接相加相减。国家外汇管理局在编制 《国际收支平衡表》时，出境旅游花费执行的是国际货币基金组织(IMF)统计标准，口径中包含了长期（超过一年）医疗和留学费用，除常见的出境旅游消费外，留学生等特殊人群的学费、食宿等花费以及在外短期工作人员的当地消费也划入国际服务贸易项目统计范畴。而国家旅游局测算的入境旅游收入数据则执行联合国世界旅游组织（UNWTO）的统计标准，未包含长期（超过一年）医疗和留学费用，二者在统计口径上不相同。

第二，出境旅游支出和入境旅游收入还存在一个统计口径的差异。入境旅游花费调查分为过夜和不过夜，出境旅游花费调查则不分过夜和不过夜。此外，国家外汇管理局统计的境外花费，是根据其他国家和地 区发布的中国游客入境花费整理计算的，而各国和地区对游客在当地的人均花费统计测算方法不尽相同，各国游客花费数据也不具备可比性。

第三，出境购物花费高有着突出的阶段性特征和政策制约因素。我国出境旅游花费高，主要就是高在境外购物，特别是购买奢侈品上。联合国2008版国民经济核算（SNA） 调整了旅游卫星帐户核算范围，将奢侈品购物从服务贸易调整到货物贸易。而现有研究发布的数据，没有扣除这一因素。按照新的核算方式，我国出境旅游花费会在传言的数据上大大减少。而且，我国出境旅游花费有关税高和人民币升值等阶段性特征和政策因素，这不是典型的旅游消费行为，而是一种贸易替代。随着自贸区建 设、改革开放的进一步深化以及出境游客消费逐步成熟，这种排浪式的海外购物特别是购买奢侈品消费将会回归理性。

第四，测算出境旅游支出和入境旅游收入应该进行结构性分析和调查估算。2013年，入境旅游12907.78万人次，出境旅游9818.52万人次，入境旅游比出境旅游还多3089.26万人次。鉴于出境旅游与入境旅游的地区结构基本一致，如果按照港澳台、亚洲、欧美等主要地区分别对出境和入境花费进行对比调查分析，入境旅游收入很可能高于出境旅游支出。此外，计算差额还应该扣除海外接待体系的资金回流，以及出境旅游花费中发生在国内的费用。

因此，要正确测算出真实的入出境旅游花费差，就必须扣除上述因素。根据国家信息中心课题组的初步调查研究，扣除上述因素后，不仅没有所谓巨额的中国旅游贸易逆差，还存在顺差。2013年国际旅游支出为1286亿美元，国际旅游收入516.64亿美元，扣除留学费用约为400亿美元，奢侈品消费近500亿美元，以及几个主要国家和地区出境和入境旅游人均花费差距、回流等因素，至少还有顺差上百亿美元。

再者，不应当将出境旅游、入境旅游割裂孤立看待，而应建立“旅游入出境总人次”的概念。中国已从入境旅游目的地转变为入境旅游目的地与出境旅游客源地的双重旅游国，这是民富国强、旅游发展的表现。入出境旅游在客源地、目的地国和地区产 生的相关拉动是综合性的，不应只考虑某一方面。因此应该把入境旅游与出境旅游作为一个整体，研究统筹用好两个市场、两种资源。如外贸，讲进出口总额，反映对外经济交往的总体规模。

3．旅游业只富民不富财政吗？

还有一个很流行的观点，说“旅游业富民不富财政”。在旅游发展初期，这的确是事实。但是，旅游业发展到今天，情况已大大不同，如果还守着这个老观点，那就out了。

发展初期，之所以存在“旅游业富民不富财政”的情况，是由旅游业发展初级阶段特点所致。

到了21世纪，特别是2005年以后，情况已经发生了实质性的改变。旅游业的富民功能在不断凸显的同时，对财政的贡献也在不断提升。这也是由现阶段旅游业发展的新特点决定的。一是我国旅游业发展已经逐步跨入到大企业推动发展阶段，市场主体也不再是小企业，大批非旅游类大型企业不断进入旅游业，旅游产业化、集团化趋势加强。二是旅游发展进 入大资本、大项目推动阶段，发展旅游业不再单纯依靠传统型的旅游资源，特别是老天爷和老祖宗留下的资源。发展旅游业没有资源可以创造资源，依靠大项目创造吸引物。三是旅游业已经进入产业集聚融合发展的新阶段，旅游业的综合带动功能全面凸显。四是税收征收体系更加严密、企业管理更加规范，大大减少了企业税收的漏损。

在此背景下，旅游业已经成为许多地区重要的财政和税收来源。旅游对财政税收的贡献有综合带动性，除了直接的税收财政贡献外，带动相关配套服务的税收贡献也有很大规模。

大集团大举进军旅游业，带来的财税及非税贡献就更加明显。

事实表明，旅游业不但富民，也富财政，而且两者都会越来越富。随着旅游业发展的市场化、集团化、产业化、集聚化、现代化、国际化水平的不断提升，随着旅游业的逐步转型升级，旅游业对财政税收的贡献会不断提升凸显。

4．旅游业对经济的贡献仅仅是消费吗？

关于旅游业对国民经济的贡献，我们经常都是在说对消费的贡献，在各种重要的文件中，也是将旅游仅仅放在促进消费方面加以论述。直到今天，从上到下、业内业外、从行业到理论界均认为旅游业对国民经 济的贡献与投资、出口拉动无关。但事实上，旅游业对国民经济发展的贡献，不仅是拉动消费，还对投资和出口都有着越来越强劲的拉动作用。旅游不仅是消费热点，也是投资热点、出口热点。

从消费拉动看。2013年，我国居民国内旅游总花费占居民消费支出总额的12.38%。

从投资拉动看。旅游投资需求大、热点领域多、潜力大，在其他领域投资乏力的情况下，全国旅游投资强劲增长，2014年全年完成旅游直接投资6800亿，同比增长32%，比第三产业投资增速高15个百分点，比全国投资增速高16.２个百分点。未来三年，旅游直接投资将超过3万亿。而且，旅游项目投资的带动性强，如果按照1比5的带动系数，未来三年将带动15万亿以上的综合投资。乡村旅游、旅游小镇建设、大型旅游景区开发、休闲度假区建设、医疗健康旅游和养生养老旅游、文化旅游、生态旅游、海洋旅游、在线旅游、大型旅游演艺项目、旅游商品和户外休闲用品、自驾车和房车营地、大型旅游装备制造业等正在成为旅游投资的热点领域。

从出口拉动看。随着出境旅游的大规模快速增长，我国有实力的旅游企业纷纷到国外收购改造酒店，投资建设度假村，许多中国人也纷纷到国外买房产，一部分用于孩子读书或置业，但很大一部分也是用于度假。在欧美，收购一个中等规模的四星级酒店大约投资1亿美金，之后改造装修提升需要再花费一个亿，大部分建筑材料、酒店用品、各种设施和装备都从中国出口过去，许多酒店管理人员和服务员也都从中国带过去，旅游业对中国的出口综合带动效应日益显著。根据国家信息中心课题组初步测算，2013年旅游业拉动出口约占当年出口的7%以上。出境旅游，以人员“走出去”为先导，带动对外投资、货物出口、技术出口、服务出口，是新一轮出口和对外投资的先遣队。

5．“旅游六要素”能涵盖今天的旅游吗？

一说到旅游，人们就会提及旅游“六要素”——“吃、住、行、游、购、娱”，可谓无人不知、无人不晓。

应当说，“六要素”精辟概括了旅游活动，是直到现在对旅游业描述最简洁、最准确、传播最广的概念。

如今，激发人们旅游的动机和体验要素越来越多，需要拓展新的旅游要素。总结旅游业这些年的发展，在现有“吃、住、行、游、购、娱”旅游六要素基础上，可否概括出新的旅游六要素：“商、养、学、闲、情、奇”？前者为旅游基本要素，后者为旅游发展要素或拓展要素。

“商”是指商务旅游，包括商务旅游、会议会展、奖励旅游等旅游新需求、新要素；“养”是指养生旅游，包括养生、养老、养心、体育健身等健康旅游新需求、新要素；“学”是指研学旅游，包括修学旅游、科考、培训、拓展训练、摄影、采风、各种夏令营冬令营等活动；“闲”是指休闲度假，包括乡村休闲、都市休闲、度假等各类休闲旅游新产品和新要素，是未来旅游发展的方向和主体；“情”是指情感旅游，包括婚庆、婚恋、纪念日旅游、宗教朝觐等各类精神和情感的旅游新业态、新要素；“奇”是指探奇，包括探索、探险、探秘、游乐、新奇体验等探索性的旅游新产品、新要素。

拓展出“商、养、学、闲、情、奇”旅游发展六要素，也只是基于现阶段实践的总结，随着旅游不断升级，今后还会拓展出更新、更多的旅游发展要素。这是旅游业蓬勃发展的大趋势！

厘清、阐明上述观点，旨在通过澄清正误、深化认识，增强我们旅游业的产业自信、行业自信和事业自信。未来35年 是我国旅游业的发展黄金期和转型攻坚期，同样也是矛盾凸显期。旅游业改革发展的使命光荣、任务艰巨，我们旅游行业迫切需要不断强化产业自信、行业自信、事业自信，增强责任感、使命感和敢于担当的精神，不断提升整合资源、统筹发展和引领创新的能力。我们迫切需要强化大胆创新的工作思路，一抓到底的工作作风， 攻坚克难的工作力度，整合资源的工作格局，重点突破的工作路径，主动作为的工作激情。 

三、2015-2017年全国旅游工作部署

我们必须创新工作方式，长、中、短期相结合，构建一套连贯、完整的工作思路，做到长远有方向、中期有目标、近期有计划、年度有方案，形成“谋划长远、规划中期、计划滚动、安排当年”的工作格局。

谋划长远，主要是编制《到新中国建国100周年中国旅游业发展战略纲要（2015-2050）》，回顾和总结改革开放以来35年旅游发展的重大成就和基本经验，在此基础上，谋划和制定未来35年我国旅游发展的总体战略。主要是方向展望、远景预测、宏观谋划，属于前瞻性、预测性、纲领性层面，因而，不可能、也不必过于具体细致。我们正在与中国国际经济技术交流中心商议，用好国家一流智库的资源。

规划中期，就是要集中力量编制《中国旅游业发展第十三个五年规划》。按照汪洋副总理的指示精神，我们要重点做好五年、十年规划。为此我们成立了规划编制领导小组，充分利用社会资源和力量，广泛地征求旅游业内外、海内外的意见建议，集思广益。

计划滚动，就是指筹划跨年度的旅游改革发展思路，形成一套比较系统的行动方案。初步考虑以三年为一个基本单元，逐年滚动，与时俱进。

安排当年，就是指在滚动计划中，制定当年具体的工作方案。

今后三年，我国旅游业发展要实施“515战略”，即紧紧围绕“文明、有序、安全、便利、富民强国”5大目标，推出旅游10大行动，开展52项举措，推进旅游业转型升级、提质增效，加快旅游业现代化、信息化、国际化进程。

——文明，就是要推动旅游者文明出游，旅游企业诚实守信，从业人员服务至诚。使旅游者普遍做到“讲安全、讲礼仪、讲卫生，不大声喧哗、不乱写乱画、不违法违规”；旅游企业普遍做到讲信誉、重品牌、有担当；从业人员普遍做到 自觉宣传文明旅游，自觉引导游客文明旅游。使长期以来存在的旅游不文明顽疾得到有效治理，在全社会形成弘扬文明旅游的新风。

——有序，就是要实现市场有序、竞争有序、管理有序、出游有序。强化法治意识和规则意识，坚持依法兴旅、依法治旅。防止“劣币驱逐良币”，让优秀旅游企业脱颖而出，让不法企业得到应有的惩罚。做到旅游各个环节运行井然有序，让游客愿消费、敢消费、放心消费，高兴而来、满意而归。

——安全，就是要坚持安全第一，强化政府的监管责任，企业的主体责任，增强游客的自我防范意识。要做到游前有提示，游中有警示，意外有救援，全程有保险。实现旅游安全意识明显提高，安全旅游深入广大游客心中，安全生产成为旅游企业的自觉选择，游客生命财产安全得到有效保障。

——便利，就是要努力做到信息获取的即时化，交通出行的通畅化，通关手续的便捷化，旅游设施的人性化。通过提高旅游业的便利化水平，让“咫尺天涯”变成“天涯咫尺”，实现“说走就走的旅行”。

——富民强国，就是要通过旅游业发展，不断提高旅游业在国民经济中的比重、国内旅游消费占居民消费的比重、旅游进出口总额占服务贸易进出口总额的比重，待旅游基本统计测算体系建成后，我们将提出具体的量化目标。今后三年，旅游投资总额要达到3万亿元；要新增旅游就业180万人，每年带动100万贫困人口通过发展旅游业实现脱贫；基本实现把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业的目标。

2015年旅游工作的指导思想是：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真学习贯彻习近平总书记系列讲话精神，按照中 央经济工作会议的总体要求，主动适应经济发展新常态，把改革创新摆在突出的位置，把握旅游规律，增强行业自信、产业自信和事业自信，创新工作方式，担当发展使命，着力创新旅游管理体制，着力依法规范旅游市场，着力推进现代旅游产业发展，着力培育旅游经济增长点，让旅游更安全、更便利、更文明、更舒心，为推 动经济提质增效升级、人民群众生活水平跃升做出新贡献。

2015年旅游业发展预期目标为：国内旅游39.5亿人次，增长10%；旅游入出境2.48亿人次，增长4.6%，其中入境1.28亿人次，与上年基本持平；出境1.2亿人次，增长10%。国内旅游收入3.3万亿元，增长12%；国际旅游收入580亿美元，增长3%；旅游总收入3.66万亿元，增长11%。除入境旅游外，全面实现“十二五”确定的发展目标。今后三年，我们将重点做好以下工作：

（一）坚持问题导向，依法整治旅游市场秩序

长期以来，旅游市场秩序失范已成千夫所指。相当一部分地方旅游市场乱象丛生，欺行霸市、垄断市场、非法经营、欺客宰客、强迫消费，有的甚至有黑恶势力渗透。人民群众对这种治理乏力、正气不彰的状况极为不满。如果继续任其发展，无疑是我们的严重失职。旅游市场秩序是衡量地区旅游发展水平的首要标准，加快旅游业发展当然是我们 的重要目标，但市场秩序不好，游客感受不佳，社会反响很差，速度再快也不能说成功。要敢于担当、主动作为，形成标本兼治、惩建并举、综合治理的工作格局，建立市场监督的长效机制，通过一系列“组合拳”，明显遏制旅游市场乱象。

1．推出四项制度。（1）强化督办制度。国家旅游局要对重大旅游市场秩序事件加强督办，省区市旅游管理部门也要履行职责，实行相应的督办制度，强化地方政府对旅游市场治理规范的主体责任，强化相关部门治理旅游市场的共同责任。（2）建立旅游市场秩序综合评价制度。从2015年第二季度开始，国家旅游局将按季度发布各地旅游市场秩序综合水平指数。让全社会都来评价和监督旅游市场秩序的管理。（3）建立健全服务等级“退出制度”。对旅游市场秩序问题实行一票否决，摘掉一批市场秩序混乱的A级旅游景区、星级旅游饭店牌子，处罚一批有违法违规行为的企业。（4）建立旅游目的地警示制度。对整治不力、管理不善的地方，发出整改通知；根据整改效果，分级发布红、橙、黄、蓝旅游警示。让旅游市场秩序好的地方“游客盈门”，差的“门可罗雀”。

2．加强综合整治。加强与公安、工商等相关部门的联动，加大旅游市场秩序整治力度。对踏“红线”、闯“雷区”等违反规定的行为零容忍，重点打击严重扰乱市场秩序的“黑社”、“黑导”、“黑 车”、“黑网站”等非法行为。要通过旅游市场综合整治行动，加快形成综合整治的有效机制，并使之常态化、长效化。

3．创新社会监督形式。鼓励各地结合实际，创新社会监督组织管理的方式，动员万名社会监督员对旅行社、导游、住宿、景区、交通、购物等各个环节开展明察暗访。设立“品质旅游产品榜”，开展旅游 服务“大家评”。支持旅游协会等中介组织制定评价旅行社、导游、饭店、景区的服务标准，开通游客网上评价旅游企业和从业人员平台，形成优胜劣汰的正向机制。强化媒体的舆论监督，支持媒体曝光旅游违法违规事件。

4．严厉打击旅游失信行为。“人背信则名不达”。建立健全旅游信用信息公示制度，发布“旅游失信行为记录”，依法公布违法违规信息，使违法违规旅游企业和从业人员无藏身之地。加强与新闻媒体的合 作，加大对典型事件的曝光力度，形成舆论攻势。与相关行业形成旅游失信信息共享制度，使旅游失信行为者付出巨大代价。

5．加强导游、领队的保障、培训和管理。（1）维护导游、领队合法权益，尊重他们应有的社会地位。从实际出发，对导游进行分层管理，按照初、中、高级分层次界定导游资格。（2）在大型旅游企业开展导游、领队管理体制改革试点，保障导游、领队的合法权益，规范导游、领队的执业行为，建立健全导游、领队的进入和退出机制。（3）出台《进一步加强导游劳动权益保障的指导意见》。开展劳动合同集体协商试点，协调解决导游社会保险覆盖率、保障水平不高的问题。（4）加强对导游、领队的培训。2015年， 创建导游研修“云课堂”，利用互联网通信技术和云平台技术，为全国导游员搭建一个开放、便捷、公益的专有学习平台和空间，让全国导游员突破地域限制，通过域名或扫二维码随时、随地利用移动终端进入课堂学习。“云课堂”将创新工作手段，利用组织基础精品课程、开展丰富多彩的课程（视频）征集、导游知识经验分 享、导游讲解比赛等线上和线下活动，鼓励和引导全体导游员不断学习、提升素质、弘扬正气、聚集正能量。国家旅游局将出台相关政策，鼓励和要求全体导游员登录“云课堂”进行学习，并将学习时长作为评选、评优、晋级或年审的条件之一。2015年导游研修“云课堂”计划覆盖全国约三万多中高级导游员，用三年时间覆盖全体持证导游员。（5）各地要开展导游管理创新试点，严格规范导游执业行为，加强导游自律管理，提升导游服务质量，严厉打击强迫消费等损害游客权益的行为。加强对旅行社及导游、领队的管理，规范入出境旅游经营活动，维护游客合法权益。

（二）坚决惩治旅游不文明行为，营造文明旅游大环境

文明旅游关乎国家和民族形象，体现公民素质。虽然文明旅游问题已引起各方面的关注，但文明旅游还没有成为广大游客的普遍习惯，还没有成为旅游经营者的自觉倡导。要按照习近平总书记关于文明旅游“宣传教育，约束规范，深化社会监督”的重要批示精神，一抓到底，抓出成效。当前重在惩戒旅游不文明行为，紧紧抓住典型案例，发挥警示教育作用。从最恶劣事件抓起，通过惩治旅游不文明行为，达到弘扬文明旅游的目的。

6．重点整治出境旅游不文明行为。（1）发布出境旅游文明提示。国家旅游局协调电信部门，通过手机短信，使游客一踏上境外旅游目的地，就能收到国家旅游局发布的“讲安全、讲礼仪、讲卫生，不大声喧哗、不乱写乱画、不违法违规”的温馨提示。（2）做到出境旅游管理“三到位”。即审核培训责任到位，行前说明提示到位，领队履行职责到位。（3）把好出境旅游管理“三关”。充分发挥各级出境旅游文明协调机制作用，把好“组团关”、“落地关”、“行程关”。积极协调相关方面，对不文明旅游者进行依法处置，依法制定对不文明旅游者的追责制度，共同创建文明有序的中国公民出境旅游市场秩序。

7．分级建立游客旅游不文明档案。制定并实施《游客旅游不文明记录管理办法》，与航空公司、旅行社、旅游饭店等涉旅企业联动，形成游客旅游不文明信息通报机制。

8．动员全社会营造文明旅游大环境。开展旅游不文明“随手拍”活动，将旅游不文明照片、视频等在媒体上集中公布，形成声讨旅游不文明行为的浓厚氛围。开展文明旅游“提个醒儿”活动。向社会广泛征集文明旅游 提醒语，选择文化、演艺、体育等领域的名人，作为文明旅游提个醒儿活动的“文明旅游提醒人”，使文明旅游理念深入人心。开展“文明旅游背包行”公益宣传活动。每年选择10000名在校大学生，利用暑期，背包自助出游宣传文明旅游，组织媒体宣传报道，扩大影响。

（三）强化底线思维，构筑旅游安全保障网

安全是旅游行业的生命线。随着我国公民出游规模日益扩大，旅游安全问题变得愈加突出。旅游活动自发性、集中性和突发性很强，一旦出现安全事故，很容易造成严重损失。我们要牢牢绷紧安全这根弦，强化安全意识，落实安全责任，健全旅游安全设施设备，强化安全保障措施，努力消除安全隐患，提高保险保障水平，完善应 急救援体系，努力编织一张安全防护网，覆盖各个环节，惠及每位游客，让每个游客能游得放心，游得安心。

9．建立旅游安全预警机制。“凡事预则立，不预则废”。要加强旅游安全提示信息的发布渠道建设,充分利用微信微博、手机短信等新手段，提高安全提示信息的受众面和时效性。在重要媒体专门开辟境外旅行安全提示专栏。发布热点景区景点最大承载量警示信息。建立旅游目的地安全风险提示制度，深化旅游气象合作，加快“中国旅游天气网”及旅游气象服务示范区建设，发布旅游目的地气象预警，提升旅游行业灾害性天气 预警防范能力。

10．强化重点领域和环节的监管。与交通运输、公安等部门共同建立对旅游用车联合检查制度。协助交通部门全面推动旅游客运汽车安装具有行驶记录功能的卫星定位装置并实行联网联控。加强对大型旅游节庆活动的 安全管理，做到活动方案和应急预案同时报批，应急预案要责任落实、人员落实、措施落实。协调高风险旅游项目安全管理。

11．增强全社会旅游安全意识。播放旅游安全公益宣传片、免费发放《旅游突发事件应急手册》、开展“旅游安全宣传咨询日”。利用电视、互联网、微信微博等，开辟宣传新途径。引导旅游企业分别通过服务窗 口、电子屏、宣传栏及行前说明会等方式开展旅游安全宣传，引导旅游者认识和规避出游风险。完善出境游客信息自愿备案制度，制作游客安全信息卡。

12．加快旅游紧急救援体系建设。建设国家旅游应急指挥平台，并实现与各省区市平台的对接。推动建立政府救助与商业救援相结合的旅游紧急救援体系，鼓励有条件的旅游企业建立专、兼职的紧急救援队伍。加快完 善国家旅游紧急救援黄山基地建设。积极探索利用公安、消防、武警等救援力量和专业化救援队伍为旅游紧急救援提供服务的新机制。推广利用商业保险的境外救援新模式。

13．完善旅游保险保障体系。继续实施旅行社责任保险全国统保示范项目，推动住宿、旅游交通及高风险旅游项目等经营者实施责任保险制度。继续深化“旅保合作”机制，推动保险机构完善旅游保险产品和服 务。加强与重点出境游目的地开展旅游保险合作，以俄罗斯、台湾等为试点，进一步提高出境旅游保险保障和服务水平。

（四）发动全国旅游厕所建设管理大行动（旅游厕所革命），加强旅游公共服务体系建设

旅游公共服务是保障大众消费的重要基础，是社会事业的重要内容，也是旅游目的地竞争力的重要体现。经过多年建设，我国旅游公共服务设施有很大改观，取得了很大成绩，但与游客要求和国际旅游标准还有很大差距。旅游厕所问题尤为突出，数量过少、质量低劣、分布不均、管理缺位。尽管有一批厕所有一定档次，但是大面积看，就是三个 字：脏、乱、差。我们要在全国范围内发动一场旅游厕所建设管理大行动。

14．启动旅游厕所建设管理大行动。启动现场会定于今年春节后一上班召开。从今年开始，用三年时间,通过政策引导、资金补助、标准规范等手段持续推进。到2017年最终实现旅游景区、旅游线路沿线、交通集散点、旅游餐馆、旅游娱乐场所、休闲步行区等的厕所全部达到优良标准，并实现“数量充足、干净无味、实用免费、管理有效”的要求。今后三年，全国共新建旅游厕所33500座，改扩建旅游厕所25000座，其中2015年，全国新建旅游厕所13000座，改扩建旅游厕所10000座。

15．务实推进旅游厕所建设。国家旅游局将制定出台《关于实施全国旅游厕所革命的意见》，加大政策扶持力度。各地要加强资金调配，协调项目资金、用地、用水、用电等问题，保障旅游厕所的新建改建顺利开 展。修订发布《旅游厕所质量等级的划分与评定》国家标准，国家旅游局将适时组织交叉验收和抽查复核。连续三年召开专题会，对旅游厕所革命工作进行总结评比和经验交流。各地要积极举办厕所设计大赛，推进旅游厕所革命的深入发展。推动社会经营场所以及机关企事业单位厕所对游客开放，加强旅游厕所革命的宣传，引 导游客爱护设施、文明如厕，努力营造健康的厕所文化。鼓励以商建厕、以商养厕、以商管厕。各地可以出台相应的政策措施予以支持。表彰一批以商建厕、以商养厕、以商管厕的先进典型，授予先进单位的荣誉称号。

16．提升目的地旅游公共服务功能。重点抓好城市的旅游集散、休闲设施以及旅游服务岛建设。制定《城市游客中心规范》标准，以游客中心为着力点，带动旅游公共服务体系的完善。根据游客增长的需要，不断加强和 完善城市的公共基础设施，鼓励开通观光巴士。支持城市开放包容，鼓励对游客实施同城待遇。开展旅游休闲示范城市建设，完善旅游休闲目的地体系。完善乡村旅游厕所、停车场、标识标牌等公共服务设施。各地要量化指标，实行目标考核。

17．推进交通便捷服务体系建设。与交通运输部建立部际合作机制，定期协商、共享信息，每年重点解决几个影响旅游交通的难点问题。推进公共交通发展布局与旅游业的发展格局相匹配，提高通往景区道路的建设标 准，努力解决“断头路”和“最后一公里”问题。推动开通旅游专线，推进完善以旅游交通引导标识、旅游交通导览图为重点的旅游交通引导标识系统，完善自驾游服务体系。

（五）充分发挥政府和市场“两只手”作用，创新旅游产业促进机制

在当前经济发展新常态下，要发挥旅游业在稳增长、调结构中的重要作用，归根结底得做大做强旅游业。我们要把抓好旅游产业发展作为工作的重要内容，做深做实。我们要转变只抓行业、不抓产业的惯性思维，解决好抓产业缺少抓手的实际问题，创新旅游产业促进机制。抓旅游产业发展，既要用好“看不见的手”，发挥市场在配置资源中的决定性作用，也要用好“看得见的手”，主动作为，善于作为，加强引领、整合和服务，引导产业持续健康发展。

18．着力强化旅游部门产业促进职能。国家旅游局将促进旅游产业发展作为重要抓手，在职能机构配置上优化充实，通过“四强化”，提升旅游部门对产业发展的引领能力和整合能力：强化规划统筹，加强对旅游规划的实 施监督和评估；强化要素整合，促进旅游资源科学利用和旅游产品有序开发；强化投资引导，发挥市场对资源配置的决定性作用；强化区域协调，促进区域旅游协同发展。各地也要高度重视、结合当地实际，切实加强对旅游产业促进职能的充实完善。

19．多措并举创新旅游投融资平台。国家旅游局将联合有关部门、金融机构和大型旅游企业，共同设立中国旅游产业促进基金，实行市场化运作，重点支持投资需求大、综合效益好并且具有示范作用的旅游项目建设。国 家旅游局将会同国家开发银行、中国农业银行等更多的金融机构联合推出中国旅游投融资优选项目，共同举办“2015中 国旅游投资论坛暨旅游投融资优选项目推介大会”。有条件的省区市也要设立旅游产业基金，发挥财政资金的杠杆作用，撬动社会资本投入旅游业。各地要创新旅游招商引资方式，突出旅游目的地自身的特点，有重点、有选择地推动旅游项目建设，防止“一哄而上”。要改进全国旅游投资项目信息系统，完善全国旅游投资统 计，使旅游投资说得出数、说得准数。

20．大力扶持旅游企业创新发展。企业是旅游产业的基础，各级旅游部门务必增强服务意识，帮助企业做强做大。（1）营造公平竞争的营商环境。认真落实好旅游企业与工业企业水电气同价等政策。（2）构建统一开放的旅游大市场。坚决取消不利于企业发展的区域壁垒、地方保护等做法，鼓励旅游企业网络化、品牌化连锁经营。对跨行政区化的，各级旅游委（局）要出面协调。（3）推进旅游企业集团化发展。鼓励旅游企业做大做强，支持大型景区企业上市融资，支持景区采取门票质押、经营权抵押等方式融资。各级旅游产业基金要重点支持骨干企业发展。（4）支持旅游企业“走出去”。积极协调旅游企业“走出去”充分享受国家相关扶持政策。利用我国出境旅游的影响力，努力为我国企业创造机遇、改善国际环境。（5）帮助企业解决实际困难。帮助旅游企业上市融资、发行企业债，推进落实旅游中小企业享受国家相关扶持政策，小微企业减免税政策。国家旅游局将对投资、就业、入境旅游贡献大的旅游企业进行表彰。

21．开展“中国国际特色旅游目的地”品牌创建。以“特色化、品牌化、国际化、系列化”为目标，构建“中国国际旅游目的地”系列品牌。2015年国家旅游局将选择10-15个特色品牌类型，每个品牌1-2个旅游目的地，以目的地城市政府为主体进行创建试点，形成调动地方党委、政府发展旅游积极性的新抓手。 

（六）大力开发新产品新业态，促进旅游消费转型升级

随着旅游业的发展和旅游需求的升级，除了模仿型、排浪式的大众化旅游消费，个性化、多样化的旅游消费需求也在迅速增加。目前，旅游产品结构不适应旅游市场结构的态势日益明显，高水平、高质量的休闲度假类产品奇缺。这既不能充分满足人民群众日益增长的旅游 需求，也制约了旅游业的转型升级、提质增效。当前和今后一个时期，要把传统产品升级和丰富新产品新业态摆在突出的位置，推动旅游产品结构由观光为主，向观光、休闲、度假复合发展转变，推动三大市场全面发展。

22．全力推进乡村旅游和旅游扶贫、旅游致富工作。要认真抓好乡村旅游富民工程的实施，切实帮助做好乡村旅游规划指导、市场推广、人才培训和基础设施、公共服务设施提升，开展乡村旅游改厨、改厕和环境卫生整治。要认真落实旅游扶贫工作要求，与扶贫部门一道，每年共同完成1000个扶贫重点村、500个建档立卡贫困村乡村旅游扶贫任务。重点支持一批有条件的乡村发展特色旅游，带动广大农民增收致富。要干出样子、走出路子。高度重视调动农民的积极性、发挥农民的创造性，因地制宜发展不同特色的乡村旅游。要在乡村旅游发展中切实保护好、维护好农民的根本利益。

23．积极开发休闲度假产品。（1）实施旅游精品工程，完善5A级、4A级景区创建，提升观光旅游品质，清退一批不合格5A级、4A级景区。（2）实施旅游度假区国家标准认定，在省级旅游度假区中，选择一批符合条件的，正式认定为国家级旅游度假区。（3）落实《国民旅游休闲纲要》，借鉴旅游发达国家做法，制定国家旅游休闲区标准，开展创建国家旅游休闲区试点工作。（4）鼓励各地积极开发市场需求旺盛的温泉旅游、滑雪旅游、邮轮旅游、滨海旅游、山地旅游、森林旅游、生态旅游等休闲度假产品。（5）支持各地推出一批高品位的主题公园和旅游演艺节目。

24．培育大众化旅游消费新热点。（1）围绕全国重点旅游区域、重点旅游线路、重点旅游城市、重点旅游景区，规划建设一批自驾车、房车营地，推动完善自驾车、房车旅游服务体系。（2）会同国家中医药管理局，推动建设一批中医药健康旅游示范区，既弘扬中华医学文明，又打造新的旅游产品。（3）会同有关部门开展“‘读万卷书行万里路’研学旅游”活动等，建设一批研学旅游基地，推进研学旅游全面开展。（4）完善老年旅游服务规范，推出一批适合老年人的养生度假产品，鼓励景区景点对老年旅游给予优惠。（5）鼓励各地通过财政补贴等方式，为青少年研学旅游、老年人旅游购买旅游意外保险，让青少年、老年人放心出游。试点开展旅游景区责任险联合投保。

25.深入挖掘旅游购物潜力。（1）实施中国旅游商品品牌提升工程，推出一批中国旅游特色商品名单，引导旅游购物；（2）做好农副产品通过乡村旅游渠道或互联网店商销售；（3）与财政、税务、海关等部门共同落实好入境游客购物退税政策，提高入境游客购物消费水平；（4）办好中国旅游产业博览会、中国国际旅游商品博览会和农村妇女手工艺编织品展。

26．积极发展红色旅游。系统总结十年红色旅游发展情况，全面完成红色旅游二期规划。编制红色旅游发展三期规划。制定红色旅游经典景区旅游行业标准。开展“铭记历史，圆梦中华”纪念世界反法西斯战争胜利暨抗战胜利70周年红色旅游主题宣传活动，开展薪火相传纪念红军长征胜利80周年主题宣传活动，举办红色旅游讲解大赛，组织红色旅游进校园，举办全国大学生红色旅游线路设计大赛，举办首届革命老区红色旅游展销会，摄制大型红色旅游系列记录片《红色地标》。推进红色旅游国际交流与合作。对红色旅游开发中存在的追求奢华、过度建设问题开展专项整治。 

（七）打破地区藩篱，推进区域旅游一体化

区域旅游一体化是市场经济的内在要求，是旅游产业发展的必然趋势。顺应这一规律，有利于优化旅游产业空间布局，培育新的国家旅游品牌，促进旅游产业的快速发展。要围绕国家区域发展战略，结合旅游业发展的需要，打破行政区划约束，构建一批发展潜力大，综合带动作用强，具有鲜明地域特色的旅游区域。

27．突出抓好重点区域规划。国家旅游局将统筹编制一系列跨行政区划的大区域、次区域旅游经济带规划。2015年将配合国家三大战略，编制一带一路、京津冀、长江旅游经济带以及浙闽赣皖、粤港澳等旅游经济圈规划；2016年将重点编制黄河、珠江旅游经济带，东北旅游经济圈及武陵山、大别山、罗霄山、粤闽台港澳等重点旅游经济圈规划。各级旅游部门也要加强本地区旅游规划和跨行政区的重点旅游区域规划，促进区域旅游整体发展。

28．建设一批跨行政区的重点旅游目的地。各地要重点选择资源富集、交通基础条件较好的区域，通过加强统一规划、建立区域协调机制、整合资源投入、建设统一品牌等手段，集中建设一批重点旅游区和重点旅游线路。

29．创新区域旅游合作机制。要充分发挥好政府在区域合作中的先导作用，破除旅游一体化发展的体制政策障碍，推进旅游公共服务的有机衔接，着力加强区域旅游资源合作开发、旅游产品和线路打造、旅游市场 监管等方面合作，实现产业布局一体化、市场营销一体化、服务体系一体化，建设真正意义上的区域旅游目的地。同时，要充分发挥市场在推进区域合作中的决定性作用，筹组建设跨行政区的区域旅游市场开发和投资建设联盟，专门负责该区域的市场开发和重点旅游项目建设。

30.深化内地与港澳台的旅游合作。旅游交流规模大、经济互动强、文化传播广、社会影响深，在保持港澳长期繁荣稳定和促进两岸关系和平发展中发挥着独特的作用。要推进粤港澳旅游一体化、加强粤闽港澳台旅游产 业互动、扩大内地与港澳台旅游交流。加快推进内地与港澳旅游服务贸易自由化。协调推动粤港澳游艇互联互通先行先试，促进澳门与横琴新区旅游业一体化发展，推动澳门和香港在“海上丝绸之路”国家旅游战略中发挥旅游支点和枢纽作用，支持澳门建设世界旅游休闲中心。启动“万名港澳台青少年赴内地（大陆）游学工 程”。努力扩大两岸人员往来规模，早日实现两岸人员往来1000万人次目标。完善旅游合作机制，与港澳台旅游部门共同规范内地（大陆）居民赴港澳台旅游市场秩序。

（八）开拓旅游外交，构建旅游对外开放新格局

“国之交在于民相亲,民相亲在于心相通”。旅游作为增进民间交往，促进民众感情交流的重要载体，在国家外交中正在扮演着越来越重要的角色。过去由于国际旅游市场规模小，使得我们很少从大外交的角度来审视我国的入出境旅游。现在每年我国近2.5亿 人次的入出境市场规模，已成为我们发出中国声音、讲好中国故事、加强与世界联系的重要平台，已成为新阶段我国对外交往合作的重要内容。旅游行业要在国家开放新格局中，主动作为、主动发声，服务国家整体外交、服务旅游产业发展、服务游客消费需求，努力开创旅游对外开放新局面。

31.围绕 “一带一路”战略开展国际旅游合作。按照“互联互通，旅游先通”这一总体思路，制定“丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路”旅游合作发展战略规划，把握好规划内涵、路径和支撑体系，增强规划的操作性和有效性。要分别推动建立旅游部长联席会议机制和国际旅游联盟；整合多方资源，三年内共举办150多项重点合作活动。

32.突出大国间旅游合作。深化中美旅游对话与合作，全面加强中俄旅游交流，拓展中俄红色旅游合作新领域，推进中英、中法旅游合作。巩固与周边国家旅游合作，举办中韩、中印旅游年，推进与泰国、印尼等国家旅游合作。积极扩大与传统友好国家和发展中国家的旅游交流合作，举办中墨旅游年、中国-中东欧旅游年活动。

33.深化与目的地国家的旅游合作。要在维护游客权益、便利签证政策、中文导游、保障游客安全等方面开辟新的工作空间。开展国际旅游友好城市结对工作，建立一套申报、筛选、结对、管理、评估的规范程序，推动国内外城市间结成国际旅游合作城市，从机制上促进旅游交流。要积极推进在驻外使馆设立旅游参赞。

34.大力开拓入境旅游市场。入境旅游是旅游国际竞争力的核心标志，也是旅游服务贸易出口的关键领域，抓好入境旅游责无旁贷。要塑造“人文中国”旅游新形象，实施旅游整体品牌战略。今年要重点抓好国家层面30个国外参展促销和50个国内重点区域旅游推广活动。要加大推广旅游新产品，发布“国际旅游新线路、新产品推广名录”。加强对港澳台的游学品牌推广。要采取联合推广新方式，除陆上丝绸之路、海上丝绸之路推广联盟外，推动成立青藏铁路沿线、京沪高铁沿线、北部湾、大香格里拉4个 推广联盟。认真组织黄河旅游推广联盟等赴海外专题推广。要高度重视港澳台基础市场的作用，做好港澳台市场的梯度开发，巩固中老年传统客源市场，开发年轻上班族新兴客源市场、培育青少年潜在客源市场。要推进出台旅游新政策，会同相关部门积极研究出台外国人入境过境旅游便利化政策、境外旅客离境退税政策以及宣 传推广资金支持政策。要完善国家宣传推广体系，开展全国旅游市场推广示范工作,加强旅游驻外办事处建设，扩大数量，充实职能。

35.深化与联合国世界旅游组织的合作。（1）推动相关国家履行中文成为联合国世界旅游组织官方语言的批准程序。（2）选派各级旅游部门的优秀干部到世界旅游组织挂职交流。（3）与世界旅游组织联合培训发展中国家旅游人才。（4）更加积极主动地参与世界旅游组织规则的制定。（5）与世界旅游组织共同推出首批10个中国国际旅游示范市，增加中国旅游业在世界舞台的话语权。

（九）深化旅游体制改革，为旅游业发展注入强劲动力

改革没有休止符。 十八大和十八届三中、四中全会确定的各项改革正在深入展开。习近平总书记指出“旅游业是综合性产业”。当前许多改革都直接或间接地关乎旅游业的发展，因此，我们既不能做只谈旅游不顾其他的“井底之蛙”，也不要有“小马拉大车”的怨妇心态。我们必须看到，旅游业发展的最大机遇蕴藏在转方式、调结构之中，最 大动力隐含在全面深化改革之内。实践证明，消费的大众化凸显了旅游业的经济社会地位，创新发展为旅游业的再次腾飞带来了契机，秉承人民主体的改革为旅游业发展奠定了坚实基础。因此，我们必须把改革思维、改革措施贯穿到各项工作之中，坚持综合改革与专项改革并举，体制突破和政策保障共推，发挥旅游改革对旅游 发展的引领作用，为旅游业持续健康发展提供坚强的保证。为切实抓好旅游改革工作，国家旅游局刚成立旅游业改革工作领导小组，将在中央深化改革领导小组领导下，推出一系列重点改革举措。主要有以下六项：

36．做实旅游综合改革试点。把旅游综合改革试点作为推进旅游改革的重要平台。下一步试点地区要重点围绕“三个创新”进行改革：（1）创新旅游部门统筹职能，积极探索新常态下旅游部门协调各方，整合各类资源，促进旅游业发展的体制机制。（2）创新土地、财税、资源、金融、人才、技术等政策支撑措施，上下结合，共同推动出台有针对性的政策。今年要在推动旅游用地政策创新方面取得突破。（3） 创新引导产业发展和优化行业管理的方式。适应旅游规模快速扩大，旅游矛盾日益凸显的新形势，积极探索做大做强旅游产业，规范旅游市场秩序的新举措，重点要在设立旅游产业基金、旅游企业重组、搭建旅游投融资平台、开展旅游联合执法等方面实现突破。今年将按照这一要求，对已有的试点市县进行评估，同时也依据这 一要求，扩大一批国家级旅游综合改革试点市县。各省也要全方位推进改革试点，形成全方位推进改革的工作局面。

37．启动旅游景区门票价格管理改革。切实保障游客合法权益和维护旅游市场秩序，建立科学有序、公开透明、相互协调、监管有力的旅游景区门票价格管理新体制。今年上半年将在北京、天津、河北、上海、江西、海南、广西7个省市开展门票价格管理改革试点，根据试点情况，形成门票价格改革方案，报经国务院批准后，全面推广。

38.推动跨境旅游合作。按照十八届三中全会“加快沿边开放步伐，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策”的要求，加强与发改委、公安部、外交部、商务部等部门的合作，推动与周边国家之间的跨境旅游合作，分步落实特殊的旅游方式和政策。

39.主动参与沪粤津闽自贸区改革开放。主动参与上海、广东、天津和福建自贸区建设。从优化自身管辖范围内的旅行社、导游开放措施，推动相关部门调整和优化自贸区内的管理和政策措施，探索事中事后监管模式三个方 面入手，深化自贸区框架下旅游业的改革开放。今年要重点在自贸区推动出台邮轮旅游便利化通关等相关政策。要在世界贸易组织和双边及多边自贸区框架下，依托旅游服务贸易总量不断扩大的新优势，推动国家整体对外开放。

40.改革旅游行业协会的领导体制。按照改革的方向，旅游行政部门和旅游协会脱钩是大势所趋。但脱钩不等于不管，“放权不等于放任自流”。旅游部门要主动谋划，积极探索新形势下指导行业协会发展的新途径、新 方式。要把行业协会监督会员作为行业管理的第一道关口，支持和鼓励行业协会强化行业自律。要建立旅游部门和行业协会的定期沟通机制，引导行业协会多了解会员在发展中的需求和面临的困难，主动听取行业协会的意见和建议，将行业协会反馈的诉求充分纳入法规和政策制定之中。对目前条件下仍然需要行政机关开展评定 的事项，要转变方式，规范运作，提高实效，不宜简单转移给协会；对于协会开展的各种评定活动，要加强监督和规范，防止不负责任的“牌子满天飞”。

41.创新促进旅游管理的有效机制。旅游市场的新格局和旅游产业的新要求与旅游部门单一、弱势的管理格局极不相称，亟需加以改进。旅游业作为综合性产业和规模日益扩大的市场，在客观上越来越要求政府提供综合 协调、综合治理的体制机制。截至目前，六个省区市及一些市县率先进行旅游管理体制改革，创新旅游管理机制，设立了旅游发展委员会。实践证明，这种改革对强化和完善旅游业的统筹协调是有效、有力的，也是符合时代潮流的。为推动形成各级领导重视旅游业、狠抓旅游业的工作氛围，经中组部批准，2015年9月 我们将在国家行政学院举办各省区市主管旅游工作负责同志及国务院旅游工作部际联席会议负责同志参加的省部级旅游研讨班，同期举办旅游委（局）主任（局长）研讨班，主题是“新常态下的旅游业改革与发展”。各级旅游部门要以此为契机，努力争取在地方经济社会发展大局中，突出旅游位置，结合实际创新旅游管理的体 制机制。

今年国家将继续推 出一批重大改革事项，我们要审时度势，不失时机地推进旅游配套改革。要抓住市县两级“多规合一”改革，开展配套制度建设，增强市县规划的旅游功能。要抓住地方立法权下放到地市一级的机会，推动旅游公共服务的制度建设。同时，也要结合新型城镇化建设，整合政策，完善规划，提升服务，大力发展特色景观旅游名镇 名村。

(十)积极主动融入互联网时代，用信息化武装中国旅游业和社会管理

“工欲善其事，必 先利其器”。世界已经全面进入信息化时代，互联网、移动互联网、大数据深刻地改变着世界的面貌，同样也深刻地改变着旅游业的运行方式。“春江水暖鸭先知”，传统旅游企业已经深切感受到信息化带来的机遇和挑战，新兴旅游企业也正在通过信息化改造传统旅游经营模式。相对于旅游产业信息化的加速发展，旅游行 政部门还基本处于“刀耕火种”，靠“人海战术”进行管理的原始阶段。时代已经变了，我们不能再“因陋就简”、“抱残守缺”，守着过去陈旧的管理方式不放，而应该给我们的管理“插上信息化的翅膀”，与时俱进，主动融入信息化变革、积极运用信息化手段，全面革新管理方式，提高管理水平。

42.建立中国旅游服务门户。以国家智慧旅游公共服务平台（12301.cn）为载体，将其建立成集旅游公共信息服务、文明旅游倡导、旅游企业监管、旅游市场秩序整治、旅游投诉、《全国旅游不文明记录》、《旅游企业诚信记录》、旅游目的地警示、旅游国际合作与交流、港澳台旅游合作与交流等于一体的中国旅游服务门户和社会综合管理平台。今年5月1日试运行部分功能，10月份全面运行。国家旅游局协调网络企业建立全国旅游的大数据集成及应用平台。鼓励各地创新推进智慧旅游并逐步纳入中国旅游服务门户。

43.发行“中国旅游卡”。我们将与农业银行联合发行“中国旅游卡”，推动金融机构推出涵盖旅游各领域的特色支付产品。通过整合全国及境外旅游消费资源，为持卡人提供景区购票折扣、网上和电话预订优 惠以及酒店、保险、购物等各类专属优惠和服务。鼓励各地先行先试，积极整合旅游卡，最终实现全国旅游“一卡通”。

44.支持旅游企业信息化建设。进一步发挥旅游市场主体在信息化建设上的主体作用。推广携程等公司的经验，鼓励网络旅游企业发展，鼓励网络旅游企业与传统旅游企业融合，改造旅游经营模式；鼓励传统旅游企业加强信息化建设，全面提升经营效率和管理水平。

45.综合提升旅游市场推广信息化水平。对中国旅游海外推广网站进行升级。加大海外参展促销的线上推广，加强自媒体智能终端的APP开发及推广。对“中国海外旅游推广网站”进行技术升级、内容拓展，新推韩语、日语两个版本。加快电子宣传品的制作和更新，做好电子版导游图、电子版宣传手册。

“求木之长者，必固其根本。”为了做好上述各项工作，我们还必须加强基础建设，为旅游业发展提供有力支撑。

46.加强旅游法规和标准化建设。认真贯彻落实《旅游法》和《关于依法兴旅、依法治旅的意见》，加快推动《出境旅游条例》的修订，加快与《旅游法》配套的制度建设。各地旅游部门也要积极推动本地区旅游条例 的修订，抓紧推动制定《旅游法》授权地方的法律文本。开展第三批旅游标准化试点工作，健全旅游标准体系，加强标准化政策研究。

47.构建新型旅游智库。要坚持“五湖四海”、各尽其才的原则，整合各方面的智力资源，加强旅游业基础研究工作。成立中国旅游学会和中国旅游智库，并逐步构建旅游智库群，推动在全国旅游行业形成 研究旅游的良好氛围，为旅游业发展提供理论支撑。各级旅游部门也要针对各自发展的实际，加强研究，把更多研究成果转化为工作举措。

48.提升旅游业创新能力。建设国家产业科技创新工程中心，组织旅游创新创意创业大赛，支持设立多种形式的中国旅游创新创意创业基金，推动建设旅游科技创新孵化园，将工程中心建成国家级科技创新工程中心。

49.彻底结束没有旅游数据总量分析的历史。要“两条腿走路”，会同统计局做好常规旅游统计工作，开展旅游业增加值核算，全面反映旅游业在国民经济中的地位。同时，会同国家信息中心开展“中国旅游业综合调查测算与运行监测评价”，建立旅游经济运行动态监测机制。

50.强化对旅游舆论的引导。要充分发挥引导新闻媒体舆论方面的主观能动作用，为旅游产业健康发展和旅游市场的稳定繁荣创造良好的社会氛围。构建旅游新闻发布、政务网站、新媒体“三位一体”信息公开平 台，积极发挥旅游部门官方网站、官方微博和中国旅游报的主渠道作用。统筹发挥传统媒体和网络新媒体作用，探索搭建专业旅游电视平台。进一步加强政务公开和信息报送，提高新闻宣传工作行政效能，提升中国旅游业整体形象。

51.加强旅游人才队伍建设。人才是旅游事业根本所在，建设一支高素质人才队伍是旅游工作的当务之急。要编制全国旅游人才中长期发展规划。继续实施旅游业青年专家的遴选与培养，开展旅游行业重点人才培训。在全国范围内扶持一批旅游院校的旅游专业。推动旅游职业教育改革与发展。“实施国家万名旅游英才计划”,鼓励企业和个人冠名，在普通院校和职业院校设置奖学金，奖励品学兼优且有志于旅游事业的学生。做好行业先进表彰工作，启动全国旅游系统先进集体、劳动模范和先进工作者评选表彰工作。

52.改进旅游管理体制。不断完善横向协调机制——国务院旅游工作部际联席会议，充分发挥各成员单位的积极性。同时，优化纵向联动体系：国家旅游局—地方旅游委（局）。（1）国家旅游局建立征求地方旅游委（局）意见和建议的机制，每年评选优秀建议奖。（2）国家旅游局与地方旅游委（局）联动，如编制跨行政区域的旅游规划，组建跨行政区域的旅游协调机制和旅游推广同盟等。（3）国家旅游局将试行对地方旅游委（局）业务工作进行评估。

同志们，我国旅游业正迎来前所未有的发展机遇，同时也面临多方面的严峻挑战。精诚所至、金石为开。面对党中央、国务院的殷切期望，面对人民群众的热切期待，我们要勇于肩负起时代的使命，紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，奋力开辟新常态下中国旅游业发展的新天地，为实现“两个一百年”的宏伟目标和中华民族伟大复兴的中国梦奉献我们中国旅游人的心血、智慧、汗水！

责任编辑：孔丽娜