人民代表大会制度的历史选择过程

杨宗科

人民代表大会制度是在我国近现代特定的国际国内环境中反复探索、渐进演化、历史选择的结果。

辛亥革命后建立的南京临时政府和北京政府，意图走欧美式的三权分立和多党制的道路，但没有走通。1911年10月10日武昌起义后成立的中华民国湖北军政府，制定了中国近代第一个民主性质的宪法性文件《中华民国鄂州约法》。1911年11月30日，“各省都督府代表联合会”仿照美国独立战争时期的“大陆会议”制定的《中华民国临时政府组织大纲》，设计了临时大总统、参议院和中央审判所构成的三权分立的“总统制”民国共和国政体。南京临时政府就是中国历史上第一个按照三权分立原则建立的总统制民主共和国政权。1912年3月10日通过的《中华民国临时约法》，为了防止袁世凯专权，虽然由总统制改为内阁制，但仍然按照西方的三权分立原则规定了“中华民国以参议院、临时大总统、国务院、法院，行使其统治权”的根本政治制度。1913年4月8日开幕的由179名参议员和503名众议员组成的“中华民国第一届国会”，就是由多党竞选产生的仿照美国的国会建立的。从袁世凯担任临时大总统，一直到1925年段祺瑞政府宣布消灭国会，期间活跃在政治舞台上的政党主要有国民党、统一党、共和党等等代表资产阶级和上层官僚的政党。由于孙中山与北洋军阀的斗争，以及帝国主义支持下的北洋军阀各派系的斗争，中国社会出现过南方北方各有一个国会、各有一个总统，民国六年与民国八年的议员互相争夺正统及议员群殴等现象，屡屡发生总统与总理争权、总统与国会冲突等政治困局。从1911年《中华民国临时政府组织大纲》到1923年的“贿选宪法”，除了“袁记约法”以外，主要的宪法性文件在政治体制设计上都是意图仿照欧美国家建立西方式的三权分立原则为基础，以议会制、总统制、多党制为形式的政治制度。在当时的阶级矛盾和民族矛盾的斗争中，这种制度在中国没有实现的政治条件和社会基础，当时的国情决定了三权分立的议会制、多党制道路没有走通。

第一次国共合作以俄为师，学习苏俄的民主集中制政治制度。孙中山的三民主义是以美国林肯的“民有、民享、民治”思想和法国的“自由、平等、博爱”思想，结合中国社会实际提出来的。俄国十月革命的成功，使他思想发生重大变化，实现了政治参照系的转换。他在1923年12月改组国民党并进行国共合作时，明确提出“以苏俄为模范”，并在后来提出了“联俄、联共、扶助农工”的三大政策，学习俄国的政党制度和政治制度，苏俄政治制度的基本原则是民主集中制，孙中山称之为“人民集权制”“民主集权制”。中国共产党在国民党按照民主集中制原则进行改组的前提下，采取“党内合作”的方式同国民党合作，允许共产党员以个人身份加入国民党，建立国共合作的统一战线。1925年在广州成立的中华民国国民政府，不是按照三权分立原则而是按照民主集中制原则组成的，是由国民党、共产党等多党参加的民主联合统一战线性质的政权。

人民代表大会制度是共产党领导的民主革命根据地政权建设中渐进发展起来的。中国共产党成立之初就把反帝反封建和建立真正的民主共和国作为新民主主义革命的最低纲领和奋斗目标，在共产国际的帮助下，共产党以列宁为首的俄国共产党为榜样建立起来。大革命以后，共产党在最初建立工农民主政权时，依照俄国和后来的苏联，在中央和地方建立了由选举产生的代表会议制度，作为国家权力机关来产生和组成政权。苏维埃本是俄语中“代表会议”的意思。广州起义的第二天即建立了中国第一个工农兵苏维埃政府，发布了《广州苏维埃宣言》。1931年11月7日第一次全国工农兵苏维埃代表大会在江西瑞金召开，大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，宣布“中华苏维埃共和国之最高权，为全国工农兵苏维埃代表大会。在大会闭会期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关，在中央执行委员会下组织人民委员会，处理日常政务，发布一切法令和决议案。”工农兵苏维埃代表大会是人民代表大会的雏形。随着阶级矛盾的变化，人民的范围不断扩大，苏维埃制度也在不断完善。1935年陕北瓦窑堡会议提出建立抗日民族统一战线，将“工农兵苏维埃共和国”改为“人民共和国”。1937年，陕甘宁边区成立了陕甘宁边区参议会，作为人民代表机关和权力机关。后来实行“三三制”建立民主联合政府。1945年4月，毛泽东在中共“七大”上作《论联合政府》的报告，提出“在广泛的民主之基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广范围的各党各派和无党派代表人士在内的联合性质的民主的正式的政府，领导解放后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家。”按照“七大”的精神，陕甘宁边区率先建立边区、县、乡人民代表会议作为人民管理政权机关。毛泽东在《新民主主义论》中提出，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上集中，在集中指导下民主。”1948年9月召开的中共中央政治局会议上，毛泽东分析了中国近代史上资产阶级议会制失败的教训，明确提出，在中国必须采取民主集中制原则组织起来的人民代表大会制度，不实行资产阶级国家的议会制和三权分立制。

建立人民代表大会制度是中国共产党和各民主党派以及无党派代表人士的共识。1948年中共中央发出“五一口号”以后，各民主党派和无党派代表人士纷纷表示支持。民主人士章伯钧等人提出，政治协商会议即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府，这个意见为中共中央所接受。1949年1月22日，李济深、沈钧儒等民主党派领导人和著名的无党派民主人士55人联合发表《对时局的意见》，一致认为中共提出的关于召开政治协商会议、成立联合政府的主张符合全国人民大众的要求。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平开幕，会议宣布，在普选的全国人民代表大会召开之前，中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权。1954年9月，伴随着中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，以及中华人民共和国第一部宪法的通过，国家机构的成立，人民代表大会制度在新中国宣告建立起来了。

在新民主主义时期和社会主义初级阶段，人民代表大会制度保证了政权基础的民主性，避免了议会专权或只议不行或三权分立的低效率等制度弊病。把主权在民与代议民主、民主与效率有机结合起来，反映了近现代国家政权组织制度的基本价值追求，是国家政权组成制度现代化的必然选择。

（作者系陕西省人民代表大会法制委员会委员、陕西警官职业学院院长）