陕西为一条山脉立法全国首创 开门立法群众可参与

　　2012年9月4日，关注立法，参与立法，省人大五年立法规划建议座谈会上，与会代表积极发言 资料照片

省人大常委会从1980年起正式履职，始终把不断加强和改进地方立法工作作为第一任务。日前，省人大常委会法制工作委员会副主任赵建纲回顾了我省立法工作的进程。

为一条山脉立法 全国首创

1981年起，省人大常委会就开始探索开展地方立法工作。当年共制定颁布《陕西省市场管理试行办法》、《陕西省国家建设征用土地和农村建设用地管理试行办法》、《陕西省排放污染物收费试行办法》、《陕西省计划生育暂行条例》、《陕西省人民代表大会常务委员会任免国家工作人员暂行办法》等5项地方性法规。在民主法制遭长期严重破坏，许多方面无法可依的情况下，省人大常委会制定的这些法规发挥了重要作用，在我省地方立法方面具有开先河的意义。

多年的立法中，我省首创的《陕西省企业工资支付条例》、《陕西省农村村庄规划建设条例》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》、《陕西省城市地下管线管理条例》等创制性立法，在全国起到示范作用，受到了国家部委的好评和推荐。

尤其是《陕西省企业工资支付条例》，在农民工被欠薪成为社会热点问题时，通过立法规范用人单位的工资支付行为，维护了劳动者获得劳动报酬的合法权益。

2007年11月，省十届人大常委会第三十四次会议制定通过了《陕西省秦岭生态环境保护条例》，确定了“统筹规划、保护优先、科学利用、严格管理”的秦岭生态环境保护原则，明确了秦岭生态功能区划，规范了秦岭植被、水源、生物多样性保护和开发建设方面的活动。

“秦岭是陕西的‘绿肺’，是全国南北分水岭、生物基因库和最重要的生态屏障。保护好秦岭，对于保障陕西乃至全国的生态安全具有重要意义。”赵建纲说，专门为一条山脉立法在我国还是第一次，这次立法被评为2007年全国地方人大十大新闻事件。

“要立人民群众需要的法”

省委书记、省人大常委会主任赵正永提出“要立人民群众需要的法”。那么立法规划、立法计划是如何制定出来的？赵建纲表示，立法项目来源主要有政府部门、人大各委员会、社会团体、各市人大常委会、人大代表和各方面的建议，经过筛选、协调和论证确定下来。立法项目是“对社会需求的判断”，民生问题是地方立法关注的一个重点。

还有“重视新闻舆论对社会情绪的反应”。例如《西安市建筑垃圾管理条例》的出台。西安市的“渣土车”因超载超速运输、频酿交通惨祸，引起了立法机关的重视，条例顺应民意出台，从建筑垃圾的排放、运输、消纳、综合利用、处置管理与监督各环节进行了全面规范。

“立法时，还会涉及部门间的利益博弈。”赵建纲说，立法时免不了会涉及一些行政管理权、审批权、收费权、处罚权等，有时国家部委文件不一致，也会造成矛盾。对此，要严格按照法制统一原则，科学界定部门权限和职责，该有的权给够给足，不该有的一点不给，对体制问题、职权交叉、权限不清的问题，就是要在矛盾的焦点切一刀，这样立法才能发挥引领和推动改革的作用。

开门立法 群众可参与

1999年，《陕西日报》刊登《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（草案修改稿）》和《陕西省村民委员会选举办法（草案修改稿）》，向社会公众征求意见，标志着我省的立法工作转向开门立法。

2001年，省九届人大四次会议通过了《陕西省地方立法条例》，明确了地方立法的原则和立法程序，对规范地方立法工作，提高地方立法质量和效率，提高立法的科学化、民主化起到了重要作用。现在立法公开征求意见已经制度化，每部法规草案修改稿都在省人大网站上公布，拓宽了人民群众参与立法的渠道。2008年，省人大常委会还首次举行抗辩式立法听证会，听取各方面意见。

2013年，制定《陕西省城市公共空间管理条例》时，省人大有关委员会举办了一系列开门立法座谈会，前期分别召集省内十个设区市的基层城管、交警座谈，了解他们从各自利益诉求出发的意见和建议；第三场座谈会，通过与媒体合作，向社会公开征集小摊贩代表，倾听他们自身对于合理生存空间的诉求。最终条例吸收小摊贩建议，写入“为方便城市居民生活，市、区人民政府可以确定特定路段、场地、时间设置临时便民摊点”“市、区人民政府应当合理布局商业配套设施，设立固定经营场所，供农副产品、日用小商品等经营者从事经营”等内容。

聘专家学者为立法咨询员

我省现行地方性法规共有265件，其中，省人大及其常委会制定186件，批准西安市法规79件，内容涉及经济、政治、社会事业进步、环境与资源保护、人大制度建设等方面。这些地方性法规对建设“三个陕西”起到重要的推动和保障作用。

我省地方立法适应改革发展的需要，先后进行了五次大规模清理，修改和废止了一些不适时的法规。2004年废止了103项行政许可，修改了20项行政许可。目前，省人大常委会正在进行新一轮法规清理，根据十八届三中全会精神，正确处理政府与市场的关系，进一步放权松绑，增强社会发展的活力。

为提高立法的科学性，省人大常委会聘请了35位专家学者为立法咨询员。本届各项立法都要召开专家论证会，城市公共空间管理、建筑保护、国家建设项目审计、大气污染防治等一些立法难度较大的法规经专家论证，都作了修改完善。立法进入精细化阶段。

执法检查 专题询问 铁腕监督惠民生

人大监督是我国监督体系的基础，是最高层次的监督。人大监督一般有两个方面，一方面是法律监督，主要是保证宪法、法律、法规的遵守和执行；另一方面是工作监督，主要是监督“一府两院”是否尽职尽责，其工作是否符合国家方针政策，是否符合上级和同级人大及其常委会的决议决定，是否符合人民群众的根本利益和意志。

省人大常委会和我省各级人大常委会，在监督方式上，先后有执法检查，对群众关心的“热点”问题实行跟踪监督，评议行政部门、司法机关严格依法行政、公正司法，人大选举任命的“一府两院”领导人向人大述职，建立健全行政部门执法责任制，推行错案责任追究制度等，使人大监督工作更加规范化、法制化。

调研“杀回马枪”揪出污染渭河工厂

1995年，省人大常委会进行环境保护执法检查，同时启动了“三秦环保世纪行”活动，此后每年该活动都会开展，为宣传环境与资源法律法规，提高全社会环境资源意识和法制观念，推动各级政府解决突出资源环境问题，维护人民环境权益等方面发挥了重要作用。2011年，为深入了解渭河污染突出的问题，省人大常委会环资工委及“三秦环保世纪行”组委会，组织省环保厅、省水利厅以及《华商报》等7家媒体，对渭河关中流域的宝鸡、咸阳、西安段进行调研采访。在群众反映较多的宝鸡市电－氮排污口，调研采访组查看宝鸡氮肥厂经过处理的工业污水，以前对这里的监测显示排放并不达标，此次看到流出的水虽浑黄，但味道不是很大。调研采访组临时决定夜晚再次暗访。凌晨1时再来检查时，调研采访组看到的污水状况与白天截然不同。趁着夜色，大量工业污水冒着滚滚热气，直接涌入市政污水管网。污水的颜色由白天的黄色变成了乌黑色，刺鼻的臭味夹杂着浓重的氨氮气味，呛得人睁不开眼睛……

突击、暗访、杀回马枪……就这样，“三秦环保世纪行”调研采访组掌握了不少企业的排污证据。此次调研采访摄制的专题记录片《谁还在污染渭河》被送到了省上领导的面前。时任省委副书记、省长赵正永说：“这部片子我已看过多次，反映的问题令人触目惊心，每看一次我都会增加一次对治理渭河污染的强烈紧迫感和责任感”。

当年年底，省政府在陕西宾馆召开了陕西省实施《渭河流域水污染防治三年行动方案（2012—2014年）》动员大会。会前举行了渭河流域环境保护城市联盟成立大会。省政府提出采取铁腕措施，投入82亿元，确保渭河三年变清。赵正永与我省5市1区政府主要领导签订了渭河水污染防治目标责任书。

治污降霾、食品安全 专题询问求真务实

专题询问也是人大监督的一个重要方式。自2011年，省人大常委会首次举行专题询问以来，近年来每年都会至少开展一次专题询问。

2011年7月21日，省十一届人大常委会第二十四次会议，就我省2010年财政决算报告有关问题向省财政厅、省审计厅开展专题询问。这是省人大常委会开展的首次专题询问。

2012年，省十一届人大常委会第三十一次会议对我省2011年财政决算报告再次开展专题询问。省人大常委会组成人员就财政支持产业结构调整和项目建设、保障和改善民生、加强预算执行管理、控制三公经费等方面百姓较为关注的问题提出询问。

2013年，省十二届人大常委会第六次会议对改善我省大气环境质量进行专题询问。省环保厅厅长王成文坦率回答了多个提问，包括“完成‘治污降霾·保卫蓝天’行动计划目标还有什么困难？”“我省大气污染治理投入资金830亿元能否彻底治霾？”等。今年，省十二届人大常委会第九次会议，关于“食品安全”的专题询问更是引起多方关注，不但因为这次专题询问和以往相比没有预设问题，更开放更透明，现场的“交锋”也更加激烈。对于常委会组成人员提出的“为啥一个月能办下来的证件，两个月还办不下来？”“牛奶里面加了香精为什么不标明？”“我们吃的冬枣和圣女果到底是不是转基因？”等问题，政府有关部门虽按照要求“直面问题”，常委会组成人员对于答案却不时表示，“你的答案我不太满意”“这个回答没法解释问题”。

被提问最多的省食安委办公室主任、省食药监局局长胡小平说：“大家随便问，咱如实回答，这么多问题，说明大家关心我们的工作。我考虑到了，就实话实说。”

地方人大创新监督方式 取得良好实效

有了省人大常委会以身作则，监督工作在各级人大也开展得有声有色。紫阳县人大常委会就不断创新监督方法，取得了良好的监督实效。

2013年1月7日，在紫阳县十七届人大二次会议上，一项特殊的议程引起了人大代表的广泛关注——县政府各副县长在人代会第二次全体会议上向人大代表述职。

通过周继林等五名副县长的述职，与会的人大代表对政府工作有了进一步了解，找准了如何提出好的建议意见的方向，奠定了政府抓好工作落实，改进工作措施的基础。

现在，这项议程已成为紫阳县人代会的“保留曲目”。在今年初县十七届人大三次会议上，更是将述职面扩大到了政府主要部门负责人。由人大任命的主要负责人向全体代表述职并接受全体代表测评这一创新做法，使“公仆”回归了本位，使接受述职的人大代表真切地感受了主人翁的尊严与神圣。

对干部的任后监督较为乏力、实效不佳，一直是人大代表和人民群众反映比较强烈的问题。

对此，县人大常委会结合紫阳实际，推出一项举措：对常委会做出的决议、决定和审议意见的贯彻落实情况和干部任后履职情况，由常委会组成人员以无记名投票的形式进行满意度测评。若测评结果为“不满意”，责令其重新整改落实。同时，利用有线电视台、网络等媒体，将测评情况向社会公布，接受群众监督。