国务院：抓紧建立景区预约制度 控制最大承载量

出台做大做强旅游产业新规，欲丰富旅游产品、完善旅游服务，激发国民“游兴”

建立严重违法企业“黑名单”，加大曝光力度

综合新华社报道 国务院近日印发　《关于促进旅游业改革发展的若干意见》(以下简称《意见》)，明确要做强做大旅游产业，规范旅游市场，丰富旅游产品，完善旅游服务。

《意见》指出，加快旅游业改革发展，是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求，对于扩就业、增收入，推动中西部发展和贫困地区脱贫致富，促进经济平稳增长和生态环境改善，提高人民生活质量也具有重要作用。

《意见》提出，到2020年，境内旅游总消费额达到5.5万亿元，城乡居民年人均出游4.5次，旅游业增加值占国内生产总值的比重超过5%。

国家发展改革委有关负责人21日就如何进一步释放旅游消费潜力等问题回答了记者提问。

对国家而言，旅游是一个产业;对百姓而言，旅游就是休闲的方式。旅游产业要想迎来大发展，离不开旅游需求的培植。

现实中，人们不是不愿意出游，往往是被这样那样的障碍挡住了脚步。如带薪休假没有全面落实、一遇长假就一窝蜂出游，景点乱涨价、乱收费，“黑导游”“黑旅行社”拉客宰客，旅游基础设施不配套，缺少适合老人、儿童等特殊人群的旅游产品等。一想到这些老大难问题，“身未动，心已疲”，许多人自然打消了出游念头。

新华社短评　《让旅游成为国人休闲的“必需品”》

1　向民资全面开放：取消边境游审批

《意见》提出“让市场起决定性作用”，成为业界最关注的热点。

一是提出要加快政府职能转变，进一步简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用。加快推进旅游领域政企分开、政事分开，切实发挥各类旅游行业协会作用，鼓励中介组织发展。

二是建立公开透明的市场准入标准和运行规则，打破行业、地区壁垒，推动旅游市场向社会资本全面开放。

三是积极培育壮大市场主体，扶持特色旅游企业，鼓励发展专业旅游经营机构，推动优势旅游企业实施跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，打造跨界融合的产业集团和产业联盟，支持具有自主知识产权、民族品牌的旅游企业做大做强。

另外，《意见》还要求稳步推进建立国家公园体制，实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用;抓紧建立景区门票预约制度，对景区游客进行最大承载量控制;统一国际国内旅游服务标准，建立科学的旅游发展考核评价体系;　取消边境旅游项目审批，将旅行社一些资格审批和业务许可下放至省级旅游部门等。

中国社会科学院旅游研究中心副主任戴学锋点评：《意见》　最大亮点在于从政府管理和市场机制上给旅游业“松绑”。作为中国开放度最高产业之一，旅游业内部竞争已经比较充分。但从融资体制到土地利用等方面，旅游业面临着严重的外部约束。最突出的是在土地政策上，《意见》第一次明确提出，农村经营性集体建设土地可以股份形式入股旅游业。

此外，《意见》　明确提出支持旅游企业上市，通过企业债、公司债、中小企业私募债、短期融资券等，发展旅游项目资产证券化产品。“金融支持、土地支持，将成为旅游业再次腾飞的双翼。”

2　落实带薪休假，中小学可放春假

在扶持国内旅游发展方面，一是切实落实职工带薪休假制度。将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容。在教学时间总量不变的情况下，高等学校可结合实际调整寒、暑假时间，中小学可按有关规定安排放春假，为职工落实带薪年休假创造条件。

二是加强旅游基础设施建设。编制全国生态旅游发展规划，加强对国家重点旅游区域的指导。

三是加大财政金融支持。抓紧研究新形势下中央财政支持旅游业发展的相关政策。由政府引导，推动设立旅游产业基金。

同时，意见还要求改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合;　加强人才队伍建设，编制全国旅游人才中长期发展规划等。

携程旅游事业部营销总监戴宇点评：旅游有两个条件：经济条件、时间条件，有钱还要有闲，强调将带薪休假作为劳动监察、职工权益保障重要内容，将解决“有钱难买一时闲”局面。

重家庭、习惯“举家出游”，是中国人的传统，国务院提出高等学校可以调整寒、暑假时间，中小学可以放春假，对带薪休年假落实可以说将“成人之美、成家之美”。

中国人民大学公共管理学院副院长许光建教授点评：带薪休假不落实，带来另外一个问题，一到黄金周或小长假，人们扎堆出行，景区人满为患，让旅游带给人们的享受打了折扣。2013年，居民年人均出游达2.5次，到2020年人均出游要再提高2次，大数就要增加26亿人次以上，单靠黄金周、小长假根本无法承受。

3　出细则治顽疾

我国旅游业发展还存在一些不容忽视的问题：一是重建设、轻管理，重硬件、轻软件，重规模、轻品质，重开发、轻保护等问题仍较为突出;二是政府过度参与，市场机制未能发挥决定性作用，社会资本进入存在障碍;　三是部分景区景点门票价格过高，景区公益属性体现不足;四是当地居民没有合理分享旅游发展的收益，旅游的综合带动作用有待进一步强化;　五是旅游市场秩序和服务质量与人民群众的期待还有较大差距，“黑导游”和诱导、欺骗、强迫游客消费等行为仍大量存在。

面对新形势，各有关部门要抓紧制定出台针对性强、更细更实的政策措施，激发市场活力和潜力。

北京交通大学教授石培华点评：近年，从省区市到地市，各地旅游发展迅速，但政府主导特征明显，景区等关键性领域市场化程度远远不够，成为供需失衡的重要原因。

4 扩大购物消费，开发有创意纪念品

《意见》明确，加强旅游市场诚信建设，依法严厉打击“黑导游”和诱导、欺骗、强迫游客消费等行为。

《意见》指出，在社会诚信体系建设中，加快完善旅游相关企业和从业人员诚信记录。行业协会要完善行业自律规则和机制，引导会员企业诚信经营。建立严重违法企业“黑名单”制度，加大曝光力度，完善违法信息共享机制。加强旅游市场综合执法，依法严厉打击“黑导游”和诱导、欺骗、强迫游客消费等行为，依法严肃查处串通涨价、哄抬价格和价格欺诈的行为，积极营造诚实守信的消费环境，引导旅游者文明消费。

《意见》提出，扩大旅游购物消费，整治规范旅游纪念品市场，鼓励特色商品购物区建设，提供金融、物流等便利服务，发展购物旅游。

《意见》指出，扩大旅游购物消费，实施中国旅游商品品牌建设工程，重视旅游纪念品创意设计，提升文化内涵和附加值，加强知识产权保护，培育体现地方特色的旅游商品品牌。传承和弘扬老字号品牌，加大对老字号纪念品的开发力度。

《意见》　要求各地各机构规范景区门票价格，坚决制止各类变相涨价行为。利用风景名胜区、自然保护区、文物保护单位等公共资源建设的景区门票以及景区内另行收费的游览场所、交通工具等项目价格要实行政府定价或者政府指导价，体现公益性，严格控制价格上涨。

中国旅游研究院院长戴斌点评：景区开发失序，当地居民不满;门票价格暴涨，旅游者不满。背后往往是政府抢市场的活儿干，圈山圈水圈地。真正搞旅游的进不去，变相搞房地产的扎堆来。由于供给主体错位，有些政府天天开“旅游发展大会”，也只是唱空城计。

北京交通大学教授石培华点评：旅游开发一定要回到企业主导、政府提供公共服务的轨道上来。“看得见的手”非常重要，但要更多用于旅游规划、市场秩序、旅游安全等方面。

5 入境口岸探索设立更多免税店

《意见》提出，扩大旅游购物消费，研究完善境外旅客购物离境退税政策，将实施范围扩大至全国符合条件的地区，并要求有关部门于2014年12月底前出台具体措施。同时，在切实落实进出境游客行李物品监管的前提下，研究新增进境口岸免税店的可行性。

离境退税，是指连续在中国境内居住不超过183天的外国人和港澳台同胞同一日在同一退税定点商店购买退税物品金额达到800元(人民币)，并在购买后90天内出境时予以退还所购买物品部分税款的政策。从2011年起，中国在海南开始试点离境退税政策。

中国社会科学院旅游研究中心副主任戴学锋点评：拥有世界级旅游资源，但无法捕获本地与境外旅游者的芳心，这只能说明服务供给出了问题，迫使旅游者以脚投票。

国旅总社副总裁胡志敏点评：中国旅游研究院预测，今年中国旅游逆差将突破1000亿美元。入境游持续低迷，出境游一片红火，背后就是中国部分奢侈品价格畸高，过高的消费税把中国人购买力出让给世界各国。这是市场奖惩机制在起作用。国务院提出在出入境口岸探索设立更多免税店，以促进购物消费，这表明政府决心以市场手段解决市场问题，是明智之举。

6 增加旅游产品创造新的消费

今年暑期，北京的韩女士去韩国济州岛待了一星期。不只是旅游度假，更重要的是做了面部整形。据韩国旅游发展局公布的数据，2013年赴韩参加“医疗游”的外国游客为39.9万人，人均消费253万韩元(约合2277美元)。

《意见》提出，推进整形整容、内外科等优势医疗资源面向国内外提供医疗旅游服务;建立旅居全挂车营地和露营地建设标准;发展森林旅游、海洋旅游等。

针对学生，《意见》还提出积极开展研学旅行，按照教育为本、安全第一的原则，建立小学阶段以乡土乡情研学为主、初中阶段以县情市情研学为主、高中阶段以省情国情研学为主的研学旅行体系。加强对研学旅行的管理，规范中小学生集体出国旅行。针对老人，《意见》　提出大力发展老年旅游，开发多层次、多样化的老年人养生度假产品等。旅游景区门票针对老年人的优惠措施要打破户籍限制。

北京交通大学教授石培华点评：现在的旅游概念越来越广，不再是以前住酒店、看景点那么简单了。什么亲子游、蜜月游，近几年还出现了整容游、研学游、银发游等，旅游产品覆盖的人群、层次越来越广。

这些年各地旅游发展大多是政府主导型，景区开发等关键领域市场化不够，产品业态创新缺乏活力，人造景观泛滥，破坏原生态。