城市公园如何恢复公益本色

　　公益性应该是公园的首要属性，要保障公园姓“公”，我们不但要有相应的政策，还应该从更高的法律层面着手，建立相关法律来规范限制公园盈利性的经营性项目

　　□ 刘思敏

　　城市公园首要属性是公益，本姓“公”，是能让普通公众享受身心愉悦的空间。但近年来，人们发现一些公园内可供免费休闲的地方越来越少，收费的地方越来越多，而且公园绿地不断被蚕食，公园内为少数人服务的会所、高档餐馆越建越多，公园似乎改姓“钱”和“权”了，因此广受诟病。

　　2013年5月，住建部在《关于进一步加强公园建设管理的意见》中明确提出：严禁在公园内设立为少数人服务的会所、高档餐馆、茶楼等;严禁利用“园中园”等变相经营。但该意见属于部门规章，虽然有一定约束力，其约束效力却很有限，甚至遭受争议，公园绿地遭圈占、公园房屋及设施设备被出租给私人经营的案例仍然屡屡发生。顺应厉行八项规定的大潮，政府出重拳整治公园中的会所等奢靡设施，这种情况才得到显著改变。然而，不少公园管理方还能找出各种各样冠冕堂皇的理由为自己辩解，甚至表达委屈。其中，最常见的说法是弥补公园经费不足。这种说法是否经得起推敲呢?

　　我们不妨探讨一下公园的主要属性和功能，公园的建设管理费用来源于何处，以及怎样才能恢复公园公益本色。

　　顾名思义，公益性应该是公园的首要属性。城市公园是城市的起居空间，是居民和游客的重要休闲游憩场所，除了部分娱乐性收费公园外，大部分城市公园都属公益性公园。城市公园不仅为公众提供休闲娱乐等公共服务, 还具有防灾减灾、改善城市生态环境和美化城市景观等功能。

　　有鉴于此，兼具公益属性和为大众服务功能的城市公园，其经营活动应该以不损害公众的休闲权利、保护环境和绿地为前提。若放任公园的盈利性活动，势必会有越来越多的公园绿地被商业经营所侵占，这直接与城市公园的公益性相悖逆。那么，是否有一条可以兼顾公益性和盈利性的中庸之道，既可以维护公园的公益性，又能为公园管理和维护提供有效的财源支持呢?

　　城市公园主要分为3种不同的经营模式：一种是由地方政府买单，全面免费开放，前提是政府有很强的财政支付意愿及支付能力;一种是谁享受谁来承担公园管理和维护成本，这种模式肯定具有合理性，但是由于百姓对高价门票较为抵触，游人寥寥无几也会导致公园既难以获得经济效益，又难以获得社会效益;第三种则是在地方政府财政投入难以支撑的情况下，公园采取一种折中的方式，即在低价或免费的情况下，把公园部分土地或设施用作商业开发，以弥补政府财政投入和维护成本不足。

　　从理论上讲，政府和商业开发合作是一种混合型的经营管理模式，能够对公园的成本起到补充作用，因此，适当引入一些商业模式，在中等发达地区特别是欠发达地区是行之有效的。但是，必须强调的一点是，具体到某一个个案而言，一定要具体情况具体分析。要根据各地方的发展状况特别是财政收入状况、公园本身的面积、公园周边商业开发项目、配套设施等不同情况，选择不同的模式。如果地方政府的财政支持能力非常强，而公园周边已经有了很多商业设施，那公园内就不应该再有商业开发，特别是不能有私人会所这一类设施。在公园面积比较小的情况下，如果私人会所等商业设施的面积占到了公园的一半，公众利益被严重侵吞，这便是舍本逐末了。

　　由此可见，为了免费或者低价门票而让渡一部分社会利益来获取商业利益无可厚非，但是由于公园是公共福利，商业开发一旦过度势必会损害公园的公益性和公共利益，因此，不能突破公益性底线是公园一定要掌握的原则，商业开发也只能是成本的补充。从这一角度而言，商业开发对于部分公园是可行的，但是对于绝大多数公园是不可行的。

　　此外，对于引入商业模式来弥补维护成本的公园，公园要将其成本构成进行公开，以加强群众对公园预算的监控，保证透明度，也是题中应有之义。这样一来，商业设施所占面积能产生多少效益、可以弥补多少维护成本等问题，公众都可以进行评估和判断了。总之，公园的经营模式可以多样化，但是一定要突出其公益性，并及时将成本构成予以公开。

　　到过美国旅游的人都知道，那里的城市公园是对公众开放的，那些草地绿荫是所有人都可以享受的，那么，美国的公园是如何进行有效管理的呢?首先，各州有专门的公园法规，明确规定了公园用地的购买、公园建设的组织方式与原则。其次，公园建设财政有制度保障，公园管理的费用是市政府财务预算的一部分，除了政府拨款，还有社会捐助、基金支持、自主创收(如出售旅游商品等)等多种经费来源。

　　随着经济的发展，我国一些城市也出现了完全不收费的公园，走在前面的是深圳。一些城市开始将部分城市公园免费开放，如长春，就对大部分城市公园实行免费。在这两个城市中，市民和游客可以像走进“自家后花园”一样随意进入公园来散步休闲。除列入市政财政规划的项目外，公园通过一些积极的途径，而不是“割让”公共绿地来补差，如利用公园的自然条件开发游乐项目、增加园内商服设施和举办大型的娱乐活动等。

　　归根到底，公园的经营不能违背公益事业的属性，公园要保持“公”的本姓，而不是改姓“钱”或“权”。要保障公园姓“公”，我们不但要有相应的政策，还应该从更高的法律层面着手，建立相关法律来规范限制公园盈利性的经营性项目。此外，社会公益性公园的建设和管理费用应该制度性地列入各级政府的公共财政预算。同时，也可以通过一些行政奖励或税收优惠，多渠道地吸纳社会资金来服务于社会公益事业，鼓励企业、居民及社会团体通过资助、捐赠等方式积极参与公园的建设与管理。