以政策升级助推红色旅游发展

　　□黄得意

　　发展红色旅游是一项名副其实的政治工程、文化工程、富民工程和民心工程。实践证明，红色旅游发展离不开党政主导，离不开政策推动。在新的形势下，红色旅游发展面临着新的机遇与挑战，亟须通过政策优化、政策移植和政策创新，不断完善红色旅游发展政策，通过政策保障优化升级，助推红色旅游发展全面升级，努力打造中国红色旅游发展升级版。

　　健全政策体系

　　一是加强整体规划。红色旅游发展政策应进行整体规划，做好顶层设计。可按以下步骤进行：首先，摸清家底。通过系统深入的资源普查来摸清全国红色旅游资源的分布、类型、可开发性、预期效益等，建成数据库、电子地图等并实时更新。其次，准确定位。将红色旅游放入我国政治、经济、文化和社会发展中去，找到红色旅游在当前社会各领域和国家各项发展中的适当切入点，从而争取各级各部门的政策支持。再次，确定框架。从红色旅游发展规划纲要(一期规划、二期规划)、产业扶持与振兴计划、协调发展指导意见、资源开发与保护指导手册等方面来确定红色旅游发展政策的大致框架，形成红色旅游发展政策体系的主干。最后，形成体系。对主干政策不断进行细化、补充和完善，衍生出相应的贯彻落实和反馈督查政策、制度，从而形成中观层面和微观层面的政策，建立起科学、合理、系统化的政策体系。

　　二是完善配套政策。按照《2011—2015年全国红色旅游发展规划纲要》要求，各部门各地区应制定出台具体细化的配套政策文件，建立全面系统、协调配套的红色旅游发展政策体系。如宣传部门制定红色旅游宣传推广方案。发展改革部门编制红色旅游经典景区基础设施建设规划方案。旅游行政管理部门出台鼓励旅行社开展红色旅游经营活动的具体规定和奖励措施，制定全国红色旅游人才培训计划。交通部门制定出台红色旅游交通(民航、铁路、公路)建设规划、运输方案。文物部门组织编制革命文物保护规划和维修方案。国土、税务、金融等部门制定出台红色旅游土地、纳税、贷款等方面的优惠政策。各省市区、重点红色旅游城市应组织编制规划，出台切实可行的政策措施。如山东省临沂市对普通农家乐奖励5000元，对红色旅游主题的农家乐奖励8000元，通过政策引导支持红色旅游发展。通过各方面各层次的共同努力，建立起宏观、中观、微观相协调，党委、政府综合政策和部门专项政策相配套的红色旅游发展政策体系。

　　三是制定行业标准。根据旅游业的共性和红色旅游的特点，总结提升相关地方制定和实施红色旅游标准的经验和做法，研究制定全国红色旅游经典景区和红色旅游精品线路标准，对红色旅游开发、建设、经营、管理和服务进行规范，以标准化为手段全面提升红色旅游发展水平。

　　四是纳入宏观政策。将有关红色旅游发展政策统筹纳入政治、经济、社会、文化、教育、环境保护等的总体政策体系，将红色旅游景区建设与爱国主义教育示范基地、国防教育示范基地、廉政建设基地政策结合，以形成政策合力，充分发挥各方面的积极性，在人力、物力、财力等方面对发展红色旅游进行统筹保障。

　　五是出台政策规划。在总结我国红色旅游发展经验和不足的基础上，以党的十八大和十八届二中、三中全会精神为指针，争取中办、国办出台《关于加快发展红色旅游的意见》，争取全国红色旅游工作协调小组编制《2016—2020年全国红色旅游发展规划纲要》，着力提升红色旅游规范化、市场化、产业化、信息化水平，并支持各地各部门制定出台细化的配套政策文件，形成周密的红色旅游发展政策体系。

　　完善政策落实机制

　　一是完善政策落实制度。制定出台二期规划重点工作责任分工方案，具体到责任单位、时间进度。每年初召开协调小组成员单位联席会议，提出年度工作目标任务，各成员单位制定年度工作方案，统一部署安排年度任务。各省市区和重点旅游地区参照国家做法实行。

　　二是完善政策督查制度。二期规划明确提出：“国家发展和改革委员会同中央宣传部、财政部、国家旅游局负责综合协调，相关工作进展情况定期报送党中央、国务院。”根据上述规定，应由四部门牵头，对有关部门和重点地区贯彻落实二期规划情况，开展定期督查和不定期抽查，将工作情况形成书面材料报告党中央、国务院。

　　三是完善政策考核制度。应对照二期规划责任分工，开展红色旅游年度考核，完善考核细则，将考核结果呈报党委、政府，在一定范围内通报，并可考虑作为评价和考核相关管理者的依据之一。建立政策优化机制

　　一是建立政策评估机制。聘请专业调查评估机构对现行红色旅游发展政策进行评估，对政策制定实施中好的经验继续坚持，对存在的问题加以改进，对政策走向做出基本判断，从而调整、修正和制定新的红色旅游发展政策。特别是应对二期规划执行情况进行评估，为三期规划制定提供科学准确的情况。

　　二是建立政策反馈机制。反馈内容主要包括已有红色旅游发展政策能否很好地指导实践，在实践过程中反映出的政策缺陷、政策实施效果等，应建立良好的信息收集与反馈制度。全国红色旅游工作协调小组及其办公室应要求各部门、各省市区、重点红色旅游目的地定期反馈二期规划及有关红色旅游发展政策执行情况。

　　三是建立政策优化机制。红色旅游发展政策与红色旅游工作实践之间是联动互促的关系，政策来源于实践，作用于实践，指导实践，实践又反过来检验政策，促进政策的改进与优化。红色旅游发展政策的优化，应建立起一种政策与实践之间的良性互动机制。全国红色旅游工作协调小组应组织相关部门成立调研工作组，赴各地各主要红色旅游景区开展调研，对二期规划及有关红色旅游发展政策完善听取与红色旅游相关的部门单位、景区、企业、从业人员的意见和建议。

　　四是建立政策调整机制。对全国红色旅游经典景区、精品线路、旅游规划、投资项目根据实际情况和发展趋势，通过程序研究，进行适当调整纠正偏差，国家财政对红色旅游场馆的补助应根据参观人数、物价浮动、设备折旧等定期调整并按比例增长。

　　加强政策改革创新

　　一是建立红色旅游发展市场机制。按照十八届三中全会要求，发挥市场在资源配置中的决定性作用。革命纪念馆、革命人物故居、会议遗址、战争或重大事件发生地、烈士陵园等红色旅游景区属于社会公共文化服务体系，应引入竞争机制，鼓励金融资本、社会资本和各种所有制企业公平参与投资，探索红色旅游景区所有权、管理权和经营权分离。首先，引入社会资本进行红色文化品牌建设，政府负责规划、资助和文化采购，由社会力量来投资建设，推动红色旅游的社会化发展。其次，建立多层次红色文化产品和要素市场，促进红色旅游与其他旅游融合发展，发挥市场在红色旅游发展中的推动作用。再次，参照国有文化企业改制政策进行改组改制，红色旅游景区大多数为事业单位，探索将红色旅游景区事业单位改制成国有企业单位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制，提高红色旅游景区、旅行社等相关市场主体发展红色旅游的积极性。

　　二是创新红色旅游管理体制机制。探索对红色旅游景区管理机构行政定级、高配升格。目前，全国红色旅游经典景区很大部分为事业单位，带有行政级别，如湖南韶山管理局是正厅级事业单位，任弼时纪念馆、平江起义纪念馆是副处级单位。参照全国各地国家风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园管理机构高配的情况，可在现有体制之下，鼓励地方党委、政府将红色旅游经典景区管理机构定级升格，以争取更多社会资源。强化红色旅游财政支持机制创新，创新财政支持方式，通过项目补贴、贷款贴息、保费补贴以及设立红色旅游投资基金等，引导和带动金融资本和其他社会资本投入红色旅游，搭建红色旅游发展投融资平台。

　　三是调整红色旅游景区门票政策。博物馆、纪念馆免费开放政策在一定程度上影响了红色旅游景区发展的积极性。一是探索红色旅游景区低票价政策，以达到《旅游法》规定控制景区旅游者流量和弥补财政拨款经费不足、调动各方积极性的目的;二是建立游客数量和服务质量与财政拨款挂勾机制，在红色场馆和景区建立数据管理系统，游客凭身份证登记进入，景区以此为依据申请年度财政拨款，并调整下一年度财政补助基数。

　　四是建立健全行业协会中介组织。支持成立红色文化、红色文物收藏、红色旅游景区等行业协会，引导好民间对红色文化研究发展的热情，充分发挥行业协会的自律作用和促进作用。支持成立和发展红色文化旅游学会，支持开展科学研究和学术交流，为红色旅游发展提供强大的智力支持和人才支撑。

　　强化政策保障措施

　　一是加强组织协调。为加大对红色旅游工作的组织领导力度，可将全国红色旅游工作协调小组升格为全国红色旅游工作领导小组，从协调变成领导，强化工作职能，使中央对红色旅游发展重要指示、重点工作及时贯彻落实到位。各省市区的协调小组也相应升格。同时，为进一步理顺地方工作机制，各省市区和重点城市应设立红色旅游工作常设机构，明确工作职能，落实人员编制，安排工作经费和专项经费。

　　二是加大扶持力度。首先，整合相关政策支持红色旅游发展。整合新农村建设、扶贫开发、城镇化等政策，利用相关项目、资金，形成政策合力，集中人力、物力、财力支持红色旅游发展。尤其是湖南、江西、贵州等重点红色旅游资源大省和井冈山、遵义、延安、湘潭等重点红色旅游地区，要整合相关政策、项目、资金，集中支持红色旅游发展。其次，建立革命纪念馆、博物馆财政补助增长机制。在免费开放的前提下，为增强博物馆、纪念馆活力，实现其顺利运行和可持续发展，充分考虑人流增长、场馆折旧、人才流动等因素，研究设置免费开放经费补贴的合理增长机制，可考虑通过政府购买服务、人才补贴等方式，将经费增长与服务质量提升挂钩。再次，设立红色旅游发展基金。红色旅游资源大多集中在老少边穷地区，中央财政安排红色旅游资金有限且多年没有增长，当地财力有限，红色旅游开发建设资金不足成为普遍性问题。中央和地方财政可在旅游产业基本建设投资中加大预算内专项资金投入，设立专项红色旅游发展基金。

　　三是加强宣传推广。红色旅游是传递社会正能量的有效途径，是提升中国共产党和国家软实力的重要载体。一期规划、二期规划设定了密级，红色旅游发展政策文件不必设定密级，应理直气壮、大张旗鼓地宣传，使国内外和社会各界了解、接受和参与红色旅游。同时，应加大红色旅游的公益宣传力度，开通红色旅游微信、微博，建设红色旅游网站，在重要电视频道播放红色旅游公益广告，使红色旅游家喻户晓、深入人心。

　　(作者单位：湖南省旅游局)