神木府谷调查：陕西两强县首次试点省直管

神木县一家煤化工企业

核心提示：陕西省直管县被视为行政管理体制中最能释放县域经济活力的改革模式。5月底，省委、省政府出台《关于在神木县府谷县开展省直管县试点的意见》，这是陕西首次推行省直管县改革试点。为何首次省直管县试点会选在神府两县？省直管后，神府二县将会发生哪些改变？省直管县对当前经济低迷的神府会产生什么样的影响？

进入7月，在陕西最北部的神木、府谷二县，却并不感到怎么炎热，倒是不时就有纷飞的雨丝，给这里增添凉爽和希望的气息。而真正给经济下行压力不断加大的神府带来憧憬和生机的，是另一场“省直管县”的政策及时雨。

月底，省委、省政府出台了《关于在神木县府谷县开展省直管县试点的意见》，《意见》借鉴了不少省份已经在推行的省管县改革经验，比当初韩城市省内计划单列时更因地制宜：“在行政隶属关系不变的前提下，依据权责一致、财权事权相匹配的原则，鼓励改革创新和先行先试，减少行政层级，扩大管理权限，理顺条块关系，提高行政效能，不断增强县域经济社会发展活力和实力，将神木、府谷两县建成我省县域经济发展‘领头羊’、民营经济转型试验区、新型城镇化发展示范区和能源化工低碳循环发展样板区。”

“省直管县最大的红利是机制红利，放权让利保障服务，从而激发县域经济活力，对于破解目前神府发展面临的问题会有很大的作用，未来神府县域经济发展的表现将会更出色。”西北大学经管学院副院长吴振磊说。

1 机遇

首次出现“省直管县”提法是在2005年6月，时任国务院总理的温家宝在全国农村税费改革工作会议上提出：具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。此后，国家“十一五”规划也提出：“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省直接对县的管理体制”。

当时，由于基本省情欠发达、县域经济较薄弱，陕西曾一度被认为是不适合开展省直管县改革的省份。因为省直管县实际上是一种向改革要红利，放权让利于经济强县，从而促进经济强县持续健康稳定发展的改革方向。

而那个阶段，全国百强县县域平均GDP达到247亿元，平均地方财政收入为12.49亿元。陕西省县域平均GDP为23.8亿元，与全国百强县相差10倍，平均地方财政收入为0.86亿元，仅为全国百强县平均水平的6.9%。

虽然陕西没有直接推进省直管县，但在这之后，陕西也进行了“扩权强县（市）”的试水，在15个县进行试点，将一些市级审批、管理权限下放，并在一些县进行省财政直管——即“两手抓”，一方面根据功能区域规划，对限制开发或生态保护型的县实行财政直管；另一方面放手让基础条件好的县加快发展，做大做强。

“在这15个试点中，韩城和神木也在其中，实际上，扩权强县积累了一定的省直管经验。”一位不愿透露姓名的省发改委工作人员如是说。

为了进一步推动省直管县的改革，2012年5月25日，省委、省政府出台了《关于在韩城市开展省内计划单列市试点的意见》，《意见》中明确指出：“韩城设为省内计划单列市……有利于为推进我省省直管县体制改革探索路径、积累经验”。

此后，2013年，党的十八届三中全会决定中也提出，要优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。

“作为经济强县，神木县生产总值已近千亿元，府谷县进入全国百强县，真正需要一定的放权松绑。”吴振磊表示，在上述背景下，省直管县的试点选择了神木和府谷，也是希望能通过体制机制创新，减少管理层次，降低行政成本，提高工作效能，以激发两县更大的活力。

府谷县城

2 政策

“省直管对神府这种资源型的县域来说尤为是件利好的事情。因为对于煤化工产业来说，效率就是生产力。比方说，年初还赚钱的项目，经过层层审批，到了下半年说不定就赚不上钱了，这个是受市场调控的。”谈起神府成为省直管县一事，神木县政府办副主任高增刚很兴奋。

事实上，从去年下半年开始，神府将被省直管的消息就不胫而走。在处于经济“遇冷”、民间借贷危机等困扰中的神府，当地人对省直管落地的期盼更为迫切。

“最起码对普通老百姓来说，直管以后机遇多了，办事成本低了，效率高了。更重要的是，有省上直接的扶持，赚钱的机会也多，肯定会越来越好。”神木县一水果店的老板说。

“从差不多3月份开始就讨论过直管县的问题，开了不下十次会，从当初有些领导干部都不愿意相信，认为又是形式主义没有实质的内容，到现在《意见》落地，大多数干部还是对省直管有期待的。”高增刚回忆。

按照《关于在神木县府谷县开展省直管县试点的意见》，作为直管县，省上将在经济管理、行政管理体制、财政税收以及其他政策上，给予支持。

其中在经济管理上，赋予神木县、府谷县与设区市同等的经济社会管理权限。比如，过去凡需申请榆林市政府审批的事项，现在直接由神木县、府谷县审批；省级相关计划直接下达神木县、府谷县，同时抄送榆林市。由设区市政府及所属部门行使的行政管理权，一律赋予神木县、府谷县政府及其所属部门。省政府及各工作部门和直属机构印发的文件、召开的会议等，凡是发送设区市、通知设区市参加的，将扩大到神木县、府谷县。

财政税收管理。对神木县、府谷县实行省直接管理的财政体制，在维持原财政体制存量不变的前提下，增量要向两县倾斜，支持其经济社会发展；实行省对下财力性转移支付直接补助到县、专项转移支付直接分配下达到县、财政结算直接到县、资金调度直接到县，各项财政改革优先选择在这两个县进行。

在行政管理体制上，对两县实行省直管县体制，同时接受榆林市领导，行政区划、统计口径、组织人事、司法体制等维持原渠道不变。

支持政策上，比如省上会优先布局省级重大项目，以及适度增加城建用地年度计划等。

根据省上计划，到2017年，两县将形成权责一致、规范高效、运转协调的行政管理体制；生产总值分别达到1500亿元和800亿元左右，低碳循环成为主要发展方式；城镇化率分别达到70%和65%以上，城乡一体化格局基本形成。

《意见》出台后，神府两县领导也更加忙碌起来，在等待市上具体的实施意见的同时，接连给部门开会，让大家做好培训工作，做好与省上对接的准备。

“从县上层面来说很期待省直管的，有一定的放权让利对县上肯定是有好处的，但是还是有些顾虑。如果人权、财权归市上的话，对于神府来讲，是不是就意味着省直管只是多了一个‘婆婆’，没有太多实质性的权利，只落下个常规性的操作规范。”一位不愿透露姓名的神木县干部忧心忡忡。

3 放权

“省直管县”改革涉及利益的重新调整和权力的重新分配。总结各省十年来的直管经验，省直管县后县域加快了发展速度是无可争议的。但是，直管后的矛盾和问题也比较突出，一般来说，省主要领导对省直管县改革比较支持，而省里的厅局则大多对向县里下放这么多权力有所担忧，到了地级市普遍不愿意就此下放权力的问题做表态。在县一级，经济发达的县最希望改革，这样他们可以获得很大的发展空间。

“直管后，在行政上和地级市还有上下级关系，既要维护省一级部门的话语权，又要维护与市领导部门的关系，哪方面都不能疏忽大意，估计会增加很大的工作量，所以说实话，如果直管后能彻底‘绕开’地级市就更好了。”府谷县政府一位工作人员认为。

县域经济的活力是“放”出来的，而省直管县的核心就是放权。省直管神府二县后，如何在“放权”上避免“放小不放大，放虚不放实”、“权利有名无实”的问题？

“这需要一个过程，我们不能照搬沿海城市的直管模式，也不能操之过急，要因地制宜、有步骤、按节奏的直管。先放权，然后进行财政改革，最后才开始行政管县。”吴振磊提出。

为了推动神府省直管县进程，避免在改革之初遇挫，6月下旬，省委书记赵正永、省长娄勤俭在榆林调研时强调，全省上下要齐心协力，共同推进神木县、府谷县省直管县试点工作。

榆林市委、市政府表示坚决支持神木县、府谷县省直管县试点工作，“放权让利、迅速彻底、加大支持、保障服务”。与此同时，为确保省直管县试点稳妥推进、衔接顺畅，由榆林市发改委牵头起草《关于支持神木县府谷县开展省直管县试点工作的实施意见》，并组成调研组赴渭南市、韩城市进行专题调研，借鉴韩城计划单列市运行以来的经验，破解存在的问题。

“对于府谷来讲，我认为金融危机最艰难的时期已经过去了，一切都在往好的方向发展。如果省直管县顺利推进的话，也肯定会促进府谷经济发展和解困。放权让利也有个过程，慢慢争取逐步来。”府谷县工业经济局局长陈国盛比较乐观。

事实上，“权利取之于民，用之于民”。对“省直管县”进行放权让利，目的是释放县域经济社会发展活力，促进当地经济及周边更迅猛地发展，造福当地百姓。而在这个宗旨之下，还有什么权力不舍得下放？还有什么理由瞻前顾后？

“当然，仅仅依靠省直管县一个推手还不可能解决神府目前的经济危机。直管后一方面按照转型升级的发展模式，另一方面还应当紧紧依托榆林的区位发展优势，比如说，榆林已经划入《呼包银榆经济区发展规划》、《陕甘宁革命老区振兴规划》等四个国家级经济区，会有一些国家级项目入驻这里，那对神府未来占据经济制高点意义重大。”吴振磊说。