秦岭调查1 用“法”管好一座大山

横亘华夏腹地的秦岭是陕西人诗意栖息的永久家园。2007年，陕西省出台了《陕西省秦岭生态环境保护条例》，明确了对秦岭环境的保护与开发，这是我国第一部在生态环境保护方面的立法，也是我国第一次为一座山脉立法。与此同时，《西安市秦岭生态环境保护条例》的颁布实施也将对古城“父亲山”的守护纳入法制轨道。

——6月12日，西安市规划局秦岭分局成立，秦岭保护工作步伐加快，然而，面对依然严峻的环境问题，保卫秦岭的环保战役要取得全面胜利还需等多久？

省市为秦岭立法

2007年4月，秦岭北麓山坳深处的冰雪正在一点点消融，保护秦岭的立法也在一步步往前走。

2008年3月1日，条例实施时，距离立法计划的公布尚不足一年。那时的秦岭之巅，已是山花烂漫。

2015年，这个时间是此前出台的《陕西秦岭生态环境保护纲要》对大山做出的庄严承诺：“2015年以前，我省将全面遏制秦岭地区环境破坏的趋势。”

“秦岭是中华民族顶天立地的脊梁，是中国的中央公园，是浐、沣、涝、黑等河流的发源地，是西安的父亲山。正是因为有秦岭的恩惠，才有了关中平原的沃野千里，才有了长安的数千年文明。”赵正永书记曾多次强调，“成立专门机构，用法律保护大秦岭，是造福子孙后代功德无限的好事。”

于是，秦岭脚下的环山路上一群人就开始忙碌起来，自2011年成立起的18个人到如今的33个人，西安市秦岭办所承担的管理区域占到西安总面积的51.8%，人口35.28万人。秦岭北麓西安段东西全长166公里，共48个峪口。

山里的群众并不富裕，靠山吃山、靠水吃水的思想大量存在；山外的游客趋之若鹜，不文明游览行为随处可见；私搭乱建、无序开发乱象丛生。虽然，2008年陕西省出台的《秦岭保护条例》促进了保护工作，维护了秦岭生态安全。但是，省条例的规定仍不能满足西安的实际需要，很多违法行为得不到有力的制止和处罚，秦岭生态环境保护形势依然十分严峻。加强秦岭生态环境保护，规范资源开发利用活动，成为西安可持续发展必须面对和解决的问题。

秦岭办副主任王聪林表示，未来，秦岭区域将优先考虑生态保护、生态农业类项目，适当发展生态文化、生态旅游、社会民生、高新科研类项目，严格限制矿产资源开发和对生态环境影响较大的工业类项目。西安市秦岭办还将对房地产开发和其他商业性开发建设项目实行限制性准入原则。区域内已经西安市政府确定保留的建设项目，分批分类加以处理。变相进行房地产开发将追究刑责。

逐步将坡耕地全部退耕还林；加强黑河水源地环境保护，建立水源地保护区制度；加快建设一批小流域水土保持治理项目，逐步解决水源污染问题。加强秦岭生态区环境保护基础设施建设，加大对重点民生事业的投入力度。

一直以来，如何保护好秦岭内丰富的自然资源一直是社会各界讨论的热点话题，却鲜有上升至法律层面的规定，《条例》将自然资源纳入保护，成为最大亮点之一。《条例》指出：“市、相关区县人民政府应当按照秦岭生态环境保护规划，采取封育保护、自然修复、人工种植、建立水源保护区、设立繁育基地和种质资源库等措施，扩大林草覆盖面积，涵养水源，保护生物多样性，维护和改善秦岭生态环境。”

有保护，有制裁，全文10422字的一部法规让秦岭的未来光明尽显。

——《条例》实施一年以来，仍有一些地方所谓的“合法”采石场，依然是只开采，不治理，破坏后的旧账尚未还清，新的破坏又欠下新账，且在一天天叠加。人们不禁质疑：在屡禁不止的违法行为面前，法律法规为何总是一把“软尺子”？

重在执法守法

秦岭环山路、九号路十字处的户县下滩村村民经历了一场拆房风波，眼看着自家的房子一点点被拆除，尽管不舒服，但心里还是情愿的。不久前，这些村民搭建了5个月的临时商业用房经过群众自行拆除，今天，占用的土地被恢复为耕地。

据介绍，西安市秦岭办在巡查过程中，发现位于环山路、九号路十字处的下滩村村民违规自建用于商业经营的活动板房15间共250多平方米，随即召集户县秦岭办、户县草堂镇政府及户县国土局等相关部门召开专题会议研究处理方案，户县秦岭办根据有关政策法规，本应对其强行拆除，但考虑到群众的实际困难，为减少群众的经济损失，决定对其进行思想教育，让其自行拆除。

群众不理解，翻山越岭的宣传秦岭办监察执法大队每天都在重复，但人员严重不足的现实仍然困扰着执法工作的有效开展。

西安市秦岭办专家级顾问夏仁朝很担忧秦岭的现状，“虽然2008年陕西省出台的《秦岭保护条例》促进了保护工作，维护了秦岭生态安全。但是，省条例的规定仍不能满足西安的实际需要，很多违法行为得不到有力的制止和处罚，秦岭生态环境保护形势依然十分严峻。”

专家表示，法律作为一种公共选择的“公共物品”，由全体公民共同“消费”，其中必然包括有些人被“强制消费”。也因此，立法永远不要去奢望所有的“消费者”都做好了守法的准备，而应首先寄望于，承担保障法律施行的执法机关是否明确，这些执法机关又是否已经准备好了。

上王村村民赵师傅说：“来的都是客，我们咋好意思罚人家钱。罚了钱谁还愿意来玩。”在黎元坪村河边抽烟的刘军和卖凉皮的王芳等人称，扔垃圾是一瞬间的事，谁来盯这些扔垃圾的人？另外，谁来执行罚款的规定？

来秦岭游玩的游客张文华说：“罚款应由具有执法权的机构来罚。被罚以后，市民应该有复议甚至诉讼的权利。”一些游客表示，希望相关部门能够制定出更详细的执行细则，以保证《条例》获得批准后，能够顺利实施。

采访中，当被问及如何确保有效执法时，秦岭办的工作人员总是三缄其口，不愿多谈。综合来看，有关区县及部门在保护秦岭生态环境工作中，职责不清，权责不明，体制不顺，执法弹性大，缺乏合力；一些现行的法律法规条文界定不明，过于宽泛，缺乏可操作性，致使秦岭生态环境保护乏力。

——矿山开采造成的山体破坏以及矿山环境治理任务仍很艰巨，矿山环境恢复治理速度过缓，所造成的水体、土壤污染日益严重。同时，秦岭北麓旅游和房地产项目乱修乱建、污染环境和破坏生态的现象依然存在，秦岭生态环境何时能现“拐点”？

保护秦岭的今天和未来

省决策咨询委员、西安财经学院原党委书记刘延年在接受采访时向记者表示：“秦岭是世界级的自然遗产资源，其资源具有丰富的多样性，对人类具有巨大的持续保护和开发利用价值。保护好秦岭，并在保护的前提下合理开发和永续利用，是中国人的责任，更是陕西人的责任。”

往往，殷切的期望承载着最难以言说的忧虑。这一点在西北大学生命科学学院教授李继瓒这里得到证实。“我们对秦岭的认识还远远不到位，保护就更加捉襟见肘。”

一次调研所显示的一个真实版本的秦岭横亘在人们面前：一些旅游景区、游乐场所和房地产开发项目违规建设，开发项目未经严格审查，更无生态环境保护措施，乱修乱建问题突出，“三废”处理设施不全，直接排放的污水、废气和生活垃圾对周围的生态环境造成严重污染；一些地方矿产资源开发混乱，乱采滥挖现象较为普遍。

更有甚者，随意占用林草地，尾矿就地或沿河堆放堵塞河道，污染河水；有的地方在道路建设施工中未严格履行环境影响评价，路基施工的开挖填筑随意破坏山体和植被，大量弃土弃石倾入沟道，造成河道淤积，产生新的水土流失。

由于人口持续增长，无序开发且生产方式较为落后，一些人滥采乱挖野生植物，致使秦岭珍稀野生植物资源遭受破坏……

秦岭是否被人为地病了？秦岭的未来是否更堪忧？

早在几年前，国家测绘局大地测量数据处理中心副主任、高级工程师庞尚益向陕西省有关部门反映：“秦岭山水”房地产项目把上林宫酒店门前的大片树木以及动物园南的珍稀古树林，都纳入了建设范围。在干旱的秦岭北麓，那片古树林经历了无数的沧桑，据当地人讲那些树有数百年甚至上千年的历史。现在，古树底下却堆满了建筑土石。

遭殃的还不只是古树名木，还有山间清水。

目前，仅秦岭北麓农家乐就有1500余家，平均每家每天排放生活污水高达30吨左右，每月所产生的生活污水就达到45000吨。这些度假村、农家乐大多数没有集中的废水和垃圾处理设施，污水直接排入河道。一些工厂作坊生活污水处理设施非常简陋，基本都是把污水排入河道；一些餐馆只一味追求经济效益，大量使用污染环境的餐饮用品，造成环境污染，危及水源安全。按地面水环境质量Ⅲ类水质标准评价，秦岭北麓主要河流水污染已较为严重，使得河流水环境承载能力降低，水环境安全已经受到一定程度的威胁。