湖北违规占耕地现象严重 农村建设多为形象工程

对于新型农村社区，一些地方政府有着这样的描绘：说是农村，却矗立着一排排整齐的楼房;说是城市，却掩盖不了一望无际的乡村景色。

在全国新一轮城镇化热潮中，各地的新型农村社区建设正如火如荼展开。今年3月，华中师范大学中国农村研究院在针对全国农村90个社区、1789位农户的调研后，形成的报告中发出预警，谨防农村社区建设走向“形象工程”。

“违规用地背后往往都有政府的影子”

记者从湖北国土资源部门了解到，类似蒋铺中心社区的违规占用耕地案例并不鲜见。近年来，违规占地进行农村社区建设的报道也时常见诸报端。

5月18日，湖北省国土资源厅执法监察处一负责人在接受记者采访时表示，城镇化必须依法依规推进，湖北省查处违规利用土地的力度一直没有松懈，“坚决打击占用耕地进行开发的行为，发现一起，查处一起。”

该负责人介绍，从2013年起，省国土资源厅就采用了卫星图片执法技术，通过比对卫星图片的变化及时发现违法建设。

但他也坦承，国土部门在执法过程中遇到诸多难处，“一是违法用地制止难，二是执法到位难，三是处罚到位难”。

一位当地观察人士对此的解读更为清晰：一方面，国土部门没有强制权力，只能要求对方停工，一旦风头过后违法建设项目就很快死灰复燃;此外，在查处的违法建设中，违法主体的背后时常都有地方政府的影子，处罚起来异常艰难。

“实际上，新农村建设中土地问题的实质，是‘城乡总体规划’与‘土地总体利用规划’之间存在不匹配、不协调”，这位观察人士介绍。

他介绍，城乡总体规划是地方政府、规划部门以及专家学者集体设计的规划;而土地总体利用规划是对该地域的土地性质的界定，比如这块地是耕地还是建设用地。

在基层暴露出的一大尴尬现状就是，地方政府在进行项目规划时，往往并未与土地部门协调;其中建设用地是否违法只能留待事后追究。

针对基层反映的土地审批时间过长、流程复杂的问题，湖北省国土资源厅执法监察处这位负责人表示，目前，湖北省国土资源厅在严格把关的基础上，正着手研究下放部分权力，减少审批流程，尽力减少其中的矛盾。

“新农村建设应留得住乡愁”

“实际上，业界和学界都在对地方力推集中式的农村社区建设进行反思”，面对记者，湖北省住房和城乡建设厅村镇处万处长如是表述。

他表示，在一些新农村的建设过程中，对城镇化的内涵把握不当，出现了“强迫农民上楼”的形式主义，不少地方更是出现“城不像城、乡不像乡”的尴尬局面。

让人痛心的是，一些地方政府为了加快建设农村社区，将古民居、古建筑一拆了之。在万处长看来，“这是断了中国几千年的文化之根，民族之魂!”

万处长注意到，中央已经开始关注城镇化过程中出现的一些问题。

他举例说，十二五规划中对于城镇化的描述是“加快推进”;而十八大后，中央的提法变成了“积极、稳妥、扎实”。

他认为，十八届三中全会对新农村建设用了“望得见山、看得见水、记得住乡愁”三句话来描述，就是要求新农村建设过程中，要尊重农村的肌理，尊重传统村落，“是中华民族的DNA，是炎黄子孙的美丽乡村”。

万处长介绍，湖北省现在提得更多的是建设“美丽乡村”和“宜居村庄”，就是在原有的村庄的基础上进行整合，政府提高和改善功能服务。

他就此强调，“新农村建设一个核心内容就是，城镇化一定要以产业为依托，结合当地实际情况，编制全域规划后逐步开展。”

事实上，在很多地方，有新家业无新产业的困扰日益显现。生产方式仍旧，走不出一亩三分地，犁耧锄耙、春种秋收;生活方式依旧，仍然围着院里的土锅台，单门独户，炊烟弥漫。

由此，集中居住后的生产生活反而有了更多不便，一个突出的表现就是种地需要越走越远。

为此，今年1月，湖北省住建厅专门出台了《湖北省镇域总体规划编制导则》(以下简称《导则》)，这份文件明确要求将国民经济和社会发展规划、城乡总体规划和土地利用总体规划“三规合一”，要各地因地制宜、分类指导，“充分尊重地方实际和环境资源条件，积极探索不同地区、不同类型的镇域发展途径和建设模式。”

在这份《导则》中，对村庄建设标准的规定，细化到新建村庄人均建设指标应控制在120平方米以内。

谨防农村社区建设走向“形象工程”

今年3月，华中师范大学中国农村研究院完成了一份题为《谨防农村社区建设走向“形象工程”》的调研报告。

该报告依托研究院全国“百村观察”平台，抽样调查了部分省市的农村社区，针对“农村社区建设情况”这一专题，对90个社区、1789位农户进行了问卷调查和深度访谈。

课题组通过调查研究发现，当前农村社区在基础建设、经济建设、管理建设、社会保障方面取得了一定成效，但也面临诸多问题，有走向“形象工程”和“政绩工程”的潜在风险。

调查发现，社区建设上政府主导，农民、社区参与不足，存在“外生强内生弱”的困境;社区发展惠民不足，在促进就业、提高收入方面的效果有限，面临“重建设轻发展”的困局;社区管理定位不清，面临“有机构无机制”的难题;社区公共服务欠缺，面临“重短期轻长远”的问题。

农村社区建设主要出于“政府政策规划”的占比为67.42%，出自“农民自发要求”的比重为15.73%，还有“产业发展或公共工程建设需要”占比是16.85%。而对于社区建设的主导力量，主要是政府主导社区建设，占比为57.3%，其次是村集体的占比33.71%，而企业或其他因素作为主导力量的占比为8.99%。可见，当前农村社区建设主要依靠政府主导的“外力推动”，农民参与程度较低，难以汇聚“内生型”发展力量。

从就业机会的变化情况来看，在1789个农户有效样本中，发现60.67%农户认为入住农村社区后就业机会没什么变化，33.64%的农户认为入住社区后就业机会有所增加，还有5.69%认为就业机会减少。可见，社区建设对增加农民就业机会的程度有限。

该报告组织者、华中师范大学中国农村研究院执行院长邓大才教授就此建议，以因地制宜为前提，改进社区建设规划，避免农村社区建设走向“形象工程”;以提高收入为关键，加快发展社区经济。

在他看来，新型农村社区建设是一种未来的发展趋势，可以为农民带来多重好处。

第一，当前政府财力毕竟有限，集中建设有利于公共服务、公共资源的建设和共享;第二，集中建设有利于土地的节约化利用和整理开发，沉淀资金引入带动现代农业的发展;第三，可以建设美丽乡村，进行环境改善。

邓大才认为，在当前土地管理下，土地的“先占后还”模式可以探索，但要以农民意见为主，并完善后期的验收机制。

同时，政府还需要“放水养鱼”，“不能全打土地的主意，都盯着土地。”

另外，需要顺势推动。集中建设的新型农村社区在当前并不适合所有地区，在山东、河南等平原地区。土地流转比较多的地方，适合搞社区。而在丘陵地带，农业机械化难以大规模开展，如何实施，有待进一步探索。

在长期的农村社会调研中，邓大才发现，与武穴类似的案例并不鲜见。地方政府都有发展的要求，但主要领导的任期就那么几年，要建设新农村，需要看到直观的效果，形式化的东西随之产生。

但他同时强调，一定要看到新农村建设的趋势和方向，“不能因为有形式化的东西，就全盘否定，一棍子打死。”本报记者 雷宇