给大城市修一道"畔" 西安列入国家首批划界城市

国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，北京、上海、南京、武汉、西安等14个城市周边永久基本农田划定工作将先行展开，西安列入国家首批划界城市。

《通知》的发布，意味着除了18亿亩耕地红线，永久基本农田的保护红线也将日益明晰，由此形成的农田、城界、生态“三位一体”的三条红线，对于城市发展而言，将会产生哪些至关重要的影响？又是否能够改写城市无限制蔓延的扩张模式？

城市不能再蚕食农田

“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食”。在《击壤歌》这首远古先民咏赞美好生活的歌谣中，先民用极口语化的表述方式，吟唱出了生动的田园风景诗。然而，这样美好的田园生活已经随着城市化进程的加快，逐渐消失在人们的视野中。

对于曾经在西安市长安区韩家湾村生活了近30年的韩少谦而言，农村生活已经成为了一种回忆。“以前在我们家周围全是农田，真的就像是歌曲里唱的那样，一阵风吹过，田里的麦穗都在波动。”

然而，这样的生活并未延续下去，2006年西安市规划建设国家民用航天产业基地，韩少谦一家所在的韩家湾村处在规划范围内，村里所有的土地被征用。2007年后，村里的老老少少渐渐搬离了生活多年的土地。

谈起之前的农村生活，韩少谦流露出怀念的神情，“我们家祖祖辈辈都生活在这里，根就在这里。直到我这一辈，离开了农村。但是现在的条件再好，也总觉得不是自己家。对于我们农民来说，失去了土地，就失去了归属感。”

根据政府部门的统计数据显示，截至2013年年底，西安市农村劳动力转移就业100.49万人，20.05万农村居民进城落户。在这庞大的数字背后，是城市化进程步伐的加快，是一个个像韩少谦这样的农民，失去了土地，离开了农村，离开了农业。

西安市农业委员会种植业管理处副处长王向平通过查阅历年《西安市统计年鉴》发现，2003年至2013年这10年间，西安市的耕地面积由405万亩减少到366.23万亩，减少了大约39万亩；而市区人口，则由510万增加到580.6万，增加了约70万人。

“迅速减少的耕地以及急剧膨胀的人口，为粮食供给带来了一定的压力。”据王向平介绍，近五年来，西安市每年粮食产量在180万吨左右，尽管粮食亩产逐年提高，但随着城市人口的增加和用量需求的增加，粮食总产量已经不能满足市区人口的正常需要，需要外调粮食保持供给。

“城镇周边的耕地，多是长期形成的高产田，城市扩张过程中，占据的一般都是优质耕地，而它们恰恰是应该重点保护的对象。如果不加以制止，很多优质耕地都被城市占用了。”西安交通大学城乡规划研究所所长李志刚说道。

此次，两部委联合下发的《通知》中，明确提出要在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，遏制蚕食优质农田的现象。

城市周边要划道红线

“西安市一直严守耕地数量质量红线、城镇建设开发边界红线和生态保护红线，严格控制建设用地总量，防止建设用地无序扩张。”西安市国土资源局副局长李小峰介绍道，每年初，市政府会与各区县政府签订《耕地及基本农田保护目标责任书》，使地方政府将耕地保护任务落实到镇（街道办）、村组，建立层层负责的耕地保护责任体系。

不过，作为生活在西安的普通人来说，依旧可以明显地感觉到城市的变化和扩展。李志刚任教多年，他根据历年《中国城市建设统计年鉴》和《西安市统计年鉴》的数据整理计算后，发现西安的“城市化”速度很快，“这里城市化是指土地城市化过快，而人口的城市化速度则较慢”。

从他的数据统计表中可以看到，2006年西安市建成区面积为261.4平方公里，市区人口为540万人，城区人口为326.35万人；到了2012年，建成区面积已经达到375平方公里，约增长了114平方公里，而市区人口增长了31.79万人，城区人口增长了27.07万人。其中，“市区人口”指市辖区的人口之和（不含县人口）；“城区人口”指划定的城区范围内的人口数（按公安部门的户籍统计为准）。按城区人口计算，建成区人口密度从2006年的1.24万人/平方公里下降至2012年的0.94万人/平方公里。

“城区的人口密度下降，说明我们的土地利用率不高。”李志刚说道，这种发展模式，依然值得商榷。西安建筑科技大学建筑学院副院长段德罡也认为，改革开放后，西安城市规模迅速扩张，“特别是向南北两个方向，建成区边缘部分不断向外延展”。这种发展导致了人居环境品质难以很好提升，空气质量、交通拥堵等问题日益凸显。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》在深化土地管理制度改革的表述中，提出了管住总量、严控增量、盘活存量的原则；国土资源部在今年2月19日下发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》指出，除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地。

而在此次《通知》的规划中，划定永久基本农田保护“红线”，也将与城市开发边界和生态保护红线划定等工作协同开展，与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等多规合一工作相衔接。实际上，也是从另一个角度为城市周边发展划了一道“红线”。

　　城市需要跳出去发展

　　那么，面对农田、城界、生态三位一体的红线，城市发展何去何从？

　　2013年中央城镇化会议明确提出要求，提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地。

　　“从本质上看，划定永久农田不仅不会限制城市的发展，反而会促进转型期城市发展思路的创新。”在段德罡看来，选择特大城市进行基本农田红线划定，是要形成政策倒逼，促进我国城市土地利用效率的提升，走精明增长的新型城镇化道路。

　　对此观点，李志刚也表示赞同。他介绍说，上世纪八九十年代，为了应对城市的发展，美国提出了精明增长（smartgrowth）这一模式，强调用足城市存量空间，减少盲目扩张。在城市土地规划中，强调土地功能的混合使用，即水平和垂直的充分利用，不要形成过分单一的功能分区。“比如现在很多西安人工作在高新区，住在雁塔区、碑林区，职业和住宅分离，造成了交通拥堵，也加重了环境污染。”

　　为了有效控制城市用地无限向外扩张，西方发达国家都设定了城市空间增长边界（Urbangrowthboundery），可以成为我们借鉴的模式。例如英国在大城市外围都设有绿化带，该绿化带既受到法律的保护，又有公众和舆论的支持，成为了大城市发展的最终边界，这种情况下所增加的用地需求只能通过城市再开发和卫星城镇来满足；美国城市的绿化带较英国的而言是具有弹性的，它可以随着社会经济发展的需要向外移动，且更具科学性和严肃性。

　　国内城市也逐渐意识到这一问题，如深圳开展了土地整备计划以盘活存量土地，挖掘土地供给潜力、提高土地利用效率；上海在新一轮总体规划中提出，2020年后实现建设用地总规模零增长，将3226平方公里作为上海的“终极规模”予以锁定。

　　在西安市城市规划展览馆的市域城镇体系规划图中，记者看到，今后西安市将按照保护生态环境、加强区域与城乡协调发展的原则进行发展。在市域范围内，会逐步构建“一城、一轴、一环、多中心”的空间布局，形成主城区、中心城镇、镇三级城镇体系结构，其中，“一城”为主城区；“一轴”为以陇海线为主轴的城镇经济发展轴；“一环”为以关中环线为纽带的城镇经济发展集群带；“多中心”为主城区外围的中心城镇，包括四个组团、三个新城和四个县城，其中四个组团指六村堡、长宁、新筑、洪庆；三个新城指临潼、阎良、泾渭；四个县城指蓝田、周至、高陵、户县。

　　“城市是一个有机体，应根据活动的特征进行组织，把巨大的城市体量疏解成为与自然紧密结合的组团，‘日常活动’在组团内安排，以非机动交通承载日常活动；‘偶然活动’场所在不同组团中分布，依靠快速交通联系各组团。”段德罡说道。

　　另一方面，李志刚认为，应该延续城市的文脉和邻里关系，通过大容量快速公交系统，围绕站点和节点规划城市空间布局，形成大分散小集中的组团式发展模式。“城市是一个生命，它与乡村、田野应保持有机融合的整体关系，发展要受到山水地貌植被等自然地理和生态格局的制约。只有把城市限制在可持续增长的范围内，让增长的过度需要被刚性红线限制住，才能实现城市的创新发展。”