中国古代“中央巡视组”：战国时确立监察制度

张晋藩教授

本报独家专访中国法制史学界泰斗张晋藩——

我国古代的“中央巡视组”是如何工作的

在这一轮如火如荼的反腐行动中，中央巡视组无疑是最引人注目的亮点之一。无论是中央巡视组接待处前排起的队伍，还是大批被中央巡视组查出问题的落马官员，都是其成绩的印证。

我国历史上，与中央巡视制度颇为相似的制度安排，被称为监察制度。

中国青年报记者就此采访了中国法制史学界的泰斗级学者、中国政法大学终身教授张晋藩先生。

巡视监察制度，古已有之

中国青年报：当前，在全国范围内开展的中央巡视工作，成果斐然。这一制度安排，在我国古代是否有迹可循？

张晋藩：我国古代的监察制度由来已久，实际上，有官就有察官，有官就有考课。监察、考课是逐渐连在一起的，但是，作为一种监察制度，是从战国时期才开始确立的。战国以前，还是贵族政治。战国时期，官僚制度出现，皇帝任免官员。监察官的制度、名称，就是从这一时期开始产生的。

中国青年报：我国历史上，历朝历代的巡视制度是如何演变的？

张晋藩：秦汉时期的监察制度，重点在地方。秦废封建以后，实行郡县制，在郡设监御史。汉初一度废除，后来恢复。汉代汉武帝设立13部，各派刺史。13部就是监察区，由派出去的刺史作为监察区的监察官。监察郡的长官以及地方豪强势力，防止勾结。而且制定了6条法律，作为刺史进行监察的根据，通常叫“刺察六条”。到汉代，监察已经逐渐形成制度，中央有御史台作为监察机关，御史台的长官叫做御史大夫。在京城附近，还设立了监察京城附近七个郡的监察官，称为司隶校尉。

唐朝已是典章制度比较完备的时代了，监察制度和机构已经定型，有“一台(御史台)三院”制度。三院最重要的是察院。唐朝将天下分为十道，设十道监察区，由皇帝派监察御史出去，考察地方。

元朝虽不太崇尚法制，但很重视监察。元监察汉官，也有监察蒙族贵族的习惯，不仅提高了监察官的品级，而且在地方设立了两个行御史台，中央派遣，权势很大。肃政廉访司在元朝势力很大，一定程度上还被赋予了法律外的权力。

明朝的时候，是巡按御史发达时期。明朝很重视监察机关，改革叫都察院。御史巡按地方，不管定不定期，至少要半年。“回道”后，要详细奏报。清朝大体上延续明朝制度。清朝的监察官的法典、依据的法律，是《钦定台规》，已达到了法典的高度。

“御史出巡，地动山摇”

中国青年报：历史上，古代的巡视制度起到了什么样的作用？

张晋藩：中国古代监察制度的主要任务在于，一方面维持国家纲纪，就是专制制度的政治体制；其次是官僚机构之间的一个权力制衡的机制，能保持权力的平衡；再者，能够纠正官邪，保持官僚队伍的廉洁素质，弹劾贪官污吏。御史出巡，巡按地方，确实对地方腐败起到了作用。

以明朝为例，明朝后期政治腐败，皇帝连续几十年不上朝的情况下，官僚队伍还能维持，国家纲纪还能保持，地方上不敢为非作歹，其中监察制度起了很大作用。

元世祖忽必烈称，“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的，此其重台之旨。”这就强调了御史台，也就是监察制度的重要地位。

中国青年报：监察官是如何巡视地方的？

张晋藩：我国古代对监察区域的划分各不相同，汉朝分13个部，唐朝分10道，宋朝按路分，明清按道分。监察官员开头并不多，唐朝就8个人，到明朝也才30多个人。有的在朝廷里纠正朝廷礼仪，有的接收基层案件，有的负责弹劾，各有分工。

御史出巡，有时候定期，有时候不定期。在明朝，一般先由都察院拟定候选人两人，由皇帝亲自当面选派其中一人。一旦确定，家门口将贴“回避”二字，以显重视。所以有“御史出巡，地动山摇”一说。

出巡御史的监察范围非常广泛。一看是否有冤案，二是考察政绩，三是考察经济情况如何。再有就是，祭祀的地方是否洁净，器械是否完备。监察官员也会深入到民众中间去，考察贤良。其中，司法权是出巡御史最重要的权力，即对法律实施情况进行监督检查，审查案卷。

比如，宋朝在地方设立监司，监察府县。监司有四组监察官，分门别类为司法监察、财务监察、行政监察等，对不同对象进行监察。

御史的第一要求是品格清正廉洁

中国青年报：现在的中央巡视组组长一般由已经退居二线、有组织或纪检部门工作经验的领导干部担任。古代进行巡视的监察官的选拔条件是怎样的？

张晋藩：古代监察官的选任条件非常严格，第一要品格清正廉洁。明朝谏官杨继盛就因为弹劾严嵩父子，被反诬入狱，临刑前写了一首诗叫《言志诗》：“饮酒读书四十年，乌纱头上是青天。男儿欲上凌烟阁，第一功名不爱钱。”这就表现了监察御史的品格。我国历史上还有很多像杨继绳、海瑞这样正直刚毅、敢于谏言的御史官员。

第二要有很高的文化素质，必须科举出身。

第三要有地方实政经验，明朝就规定，御史一定要有两任地方县令的经验。

另外，监察官的级别一般不高，有的甚至不如县官。虽职位不高，但位卑权重。在地方上，“小事立断，大事奏裁”。位卑，便于皇帝控制；权重，在于是天子的耳目。

中国青年报：如您所说，巡视的御史权势很大，如何保障出巡的御史不敢为非作歹？这个问题古代是怎么解决的？

张晋藩：一方面是监司互监法，宋朝提出监司互监法，监察官之间可以互相监督。另一方面，监察御史以上，有都察院的长官，御史巡视回来，要将巡视情况向都察院长官奏报，还要向皇帝奏报，长官起到监督的作用。再者，也允许地方监督。

为了防止御史滥用权力，御史还有回避制度，监察时，要对出生地、籍贯地、亲戚故旧等回避。

出巡后，地方不得接待，财政由中央严格控制，对离京到任和离任返京的日期也做了规定，结束巡视后，要进行考核、奏报。御史如有犯罪，将加等治罪，从重论处。因此，监察官一般不敢贪污。

古代监察制度有哪些可借鉴之处

中国青年报：您认为古代的巡视制度对当下的中央巡视制度有哪些可借鉴的地方？

张晋藩：我国古代的御史监察制度是土生土长的制度，很有特色。晚清官制改革时，唯独都察院被保留下来。说明它有一些值得肯定的地方，在今天也值得借鉴。

首先，监察巡视要有法，法规要规定得很细致，如活动的程序、纠弹的对象、如何处理等。

其次，重视对司法的监察。如死刑案件，御史台长官都要参加。对行政监察，则要监察效率。

古代御史出巡的时候，还要根据考察的地方和事件，按轻重划分大、中、小三个等级。大的事件由资深御史办理，年轻的御史只能办小差，经考核后，才能派遣大差。这也是为了保证巡按御史清正廉洁。

中国青年报：您认为古代的监察制度有什么缺陷？

张晋藩：根本的缺陷在于，监察权的来源是皇帝，所谓“代天巡狩”。因而，监察效力的发挥，很大程度上要看皇帝是否支持。