北京非法一日游猖獗致正规旅行社集体退出

近日，已实施近十年的《北京市旅游管理条例》将进行修订，目前已进入立项论证阶段。据悉，此次修订将重点关注“久治不愈”的非法一日游。对此有媒体报道称，从此治理“黑一日游”将有法可依。

对此观点，多位法律专家及业内人士在接受《法制日报》记者采访时明确表示，目前北京市一日游市场已基本被非法经营的黑旅行社占据，在混乱无序的局面下，正规旅行社几乎全部退出“一日游”市场。在旅游法尚且“只管正规企业、不管非法企业”的现状下，指望一部条例就能彻底清除北京一日游市场乱象并不现实。

劣币驱逐良币正规旅行社退出

在11月29日召开的北京市法学会旅游法学研究会2014年年会暨旅游法实施与完善研讨会上，中青旅控股副总裁李京表示，此次修订《北京市旅游管理条例》中，各界之所以对治理非法一日游问题高度关注，是因为这个问题确实太严重了。

李京告诉记者，目前中青旅没有一日游项目。“现在外地游客到前门、故宫、颐和园，都会收到打着所谓中青旅的一日游小广告，上面甚至写着‘品牌是无言的承诺’。如果我们做了，我们就说不清楚了，所以就干脆不做。”

华远国际旅游有限公司副总经理朱晓云更是直陈，“不要说中青旅不做，现在但凡是个正儿八经的旅行社，谁也不做一日游，因为你打不过那些个人。你去查吧，根本就不是旅行社。所以现在的问题就不是旅游行业的事儿。”

李京介绍，目前，不仅是中青旅，包括国旅、中旅等行业内规模较大的正规旅行社，几乎都退出了一日游市场。“因为我们打不过他们。”

李京表示，虽然外界对此次修订《北京市旅游管理条例》期许很高，这部条例的修订也的确具有积极意义，值得肯定，但不能指望一部条例就能彻底解决积弊已久的一日游问题。

“因为它涉及的方面很多。多少年来，北京市旅游委历届领导上任后，对此都非常重视，一再表示要狠抓一日游，但到目前为止还是没有解决。所以，这不是一个条例就能解决的问题。”她说。

选择性执法留下监管真空

北京市法学会旅游法学研究会会长、北京第二外国语学院法政学院院长杨富斌教授指出，一日游既不是《北京市旅游管理条例》能够解决的问题，也不是旅游法能解决的问题。

“旅游法并未规定非法经营该归谁管，因此它只能管有证的合法旅行社。比如，中央台记者曾直接给北京市旅游委的一位领导打电话，投诉非法一日游，这位领导明确回答‘我们这儿没证的管不了’。所以，这不是一部简单的法律法规就能解决的。”他说。

杨富斌分析认为，现在旅行社之间竞相以低价竞争，想吸引更多的游客报自己的旅游团，其根本原因并不在他们的主观认识水平上，也不在他们不懂得薄利多销的经营规则，而是恶劣的市场竞争环境迫使他们必然如此。否则，他们可能连生存下去都成问题了。

同时，根据现行法律法规的规定，旅行社经营进入门槛低，在一些著名旅游城市，比如桂林和阳朔等地，任何人都可以经营旅游业务，甚至夫妻二人就可以通过挂靠在某一家旅行社而开展旅游业务，买一辆面包车随时接送游客，几乎不需要注册资本，经营业务也不需要多少成本。因此，只要有钱可赚，不管盈利高低，他们都干。

杨富斌同时指出，监管不到位是造成非法一日游泛滥的重要原因。对非法经营旅游业务的查处，究竟应当由哪个政府部门负责，由哪些监管和执法人员去管，现行法律法规并非不明确。然而，对那些有利可图的活动，执法人员愿意管，监管积极性高，而对那些棘手且无利可图或费力不容易见效的行为，则相互推诿，比如对黑车、黑导的管理。

“这就直接导致了劣币驱逐良币的结果——正规的旅行社都被迫退出市场，让给那些非法的黑旅行社去做，而非法经营又成为监管的真空地带，所以症结就出在这里。”杨富斌说。

权力清单法定程序都须明确

杨富斌认为，要解决非法一日游乱象，首先就是要把非法经营者都打掉，正规的旅行社才会回来。而这就需要政府相关部门综合执法，因为单靠旅游监管部门对此无能为力。

山西大学法学院教授董玉明认为，政府旅游调控权的出发点和落脚点，都应当是以保护社会公共利益为基础。法律对政府旅游调控权的规制，不仅应在实体法方面，明确界定政府旅游调控权的权力清单，而且应当从程序法角度，明确规定政府旅游调控权行使的法定程序。

首都经济贸易大学法学院教授高桂林表示，非法一日游所侵害的，已经不只是消费者的个体利益，而是一座城市的形象和整个旅游产业的发展，因此不管是从国家利益还是公共利益的角度，都需要政府整体调控，需要所有相关执法部门都参与进来综合执法，让监管不留死角和盲区。（余瀛波）