建立文化法治体系、依法管理文化是文化强国的基础

我国文化法治建设的问题有：

第一，立法盲点多。 改革开放以来，文化领域仅颁布了3部法律，分别是著作权法、文化遗产保护法、非物质文化遗产法。其中，著作权法不仅仅针对文化领域，也涉及其他领域。我国文化领域还存在许多立法盲点。许多早该通过立法规范的领域，目前都还是空白。立法滞后，不利于文化建设。如在新闻报道方面，因缺少《新闻法》，对采访权、报道权与拒绝采访权、拒绝报道权、采访范围和隐私范围等等都没有明确的规定。还有一些由高科技孕育产生的如手机短信、网络视听点播等等新兴领域也没有制定相关的法律法规来进行制约和规范。

我国立法盲点多也表现在具体行业立法缺失上。以广播电视业为例。美国广播电视业出台了《联邦通信法》、《公共电视法》、《美国有线电视法》、《儿童电视法》、《广播电视反低俗内容强制法 》等众多相关法律。我国目前尚无一部相关法律出台。

第二，层级低，权威性、稳定性不强。 目前，我国文化管理主要是以国务院发布的行政法规和部门规章为依据。行政法规和部门规章有制定较为快捷等优点。但也存在层级低等问题。如电影管理、广播电视管理、演艺业管理等，本来应该通过立法提供依据的，现在只有管理体例，影响了管理的规范性和权威性和稳定性。以公共文化服务为例。2007年，国务院出台了关于构建公共文化服务体系的指导意见。这个指导意见对促进公共文化服务体系建设起到了积极作用。但该意见主要是为“十一五”时期公共文化服务体系建设而制定的，具有明显的时效性。同时，由于文件制定主要是为了完成某项任务，缺乏周密的研究。公共文化服务的内涵、公共文化服务的责任主体等一些基本问题还不够明确，也缺少法律依据，这给各地在公共文化服务体系建设带来了困难。

第三，部门色彩浓。 部门规章往往总是习惯于维护部门利益。在制定法规时往往从本部门的自身利益出发，为本部门设定各种审批权、管理权、处罚权，不利于文化市场的健康发展。比如，出版业、电影业、广电业对民间资本所设的种种限制，演艺业、电影业对外资进入我国文化市场的种种限制。都与发挥市场配置资源的决定性作用、与准入前国民待遇、负面清单等管理模式的对外开放新要求不相符合。但要调整这些规定却很难，相关部门会找出种种理由维护其合法性。其实实质问题是部门利益。

第四，行政法规、部门规章缺乏协调性、系统性。 政出多门，行政法规和部门规章在实施中的相互矛盾、推诿扯皮、以及多头审批、多头执法和交叉处罚等等现象是有发生，损害了法律应有的严肃性和权威性。前几年发生的文化部与原新闻出版总署围绕一款网络游戏——魔兽世界的审批问题所发生的公开相互职责，此事甚至引起了国际社会的关注，充分暴露了我国文化管理中法规不彰、政出多门的严重弊端。

文化领域的法治建设滞后，很重要的一个原因是文化领域存在着轻视、乃至排斥法治的倾向。一些人认为，文化产品具有意识形态属性。依法管理不适合意识形态管理，意识形态管理主要靠政策调节。这种过于夸大文化产品的意识形态属性的认识，把意识形态属性与依法管理对立的看法，是文化法治建设的一大障碍。

今后一段时间，文化领域的法治建设重点应包括：

第一，加快文化立法，做到立法先行。 应加紧启动或完善公共文化服务保障法、文化产业促进法、演出法、出版法、电影法、新闻法、图书馆法、博物馆法、文化市场管理法等文化立法工作。

第二，立法先行，规范文化建设。 在这方面还有很多欠缺。以文化产业为例。2000年中央文件中第一次提出文化产业概念，并提出要完善文化产业政策。从2000年以后，中央和地方支持文化产业的文件不断发布。但由于没有出台相应的支持文化产业发展的法律文件，党委、政府、市场、社会的边界并不清晰，文化产业在发展中出现的问题缺乏权威的法律依据。仅有的与文化产业相关的法律文件只有著作权法。而韩国政府与我国政府几乎同时提出要扶持文化产业。与我国不同的是，韩国是立法先行，出台和修改完善了许多相关法律，构筑了完善的文化产业法律支撑体系。

中国和韩国有关文化产业立法情况见下表：

第三，文化立法建设与宪法和党的规章相统一

党的十八届四中全会指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。加强文化法治建设，很重要的一点是应注意文化立法与宪法的统一。比如，我国宪法第三十五条规定，我国公民有出版的自由。但在实际生活中，图书、期刊出版仍是国有文化单位的专利。应根据宪法规定，首先放开对民间资本在非时政类出版物的限制，进一步搞活文化市场。

加强文化法治建设还须解决与党的规章相统一问题。我国实行的是党委宣传系统领导文化系统的管理体制。因此，党的规章与法律和行政法规、部门规章等相统一的问题十分重要。2013年11月27日发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》。《纲要》提出，“宪法为上，党章为本。以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动。”这为党的规章与法律法规相统一指明了方向。

(作者祁述裕，为国家行政学院文化政策研究中心主任)