如何“退”，怎样“还”？

新型经营主体是二轮退耕的主力,图为某专业合作社正在组织村民栽种核桃。资料照片

　　根据今年6月国务院批准实施的《新一轮退耕还林还草总体方案》，到2020年，全国将有4240万亩具备条件的坡耕地和严重沙化耕地退耕还林还草。这就是被人们广泛提及的第二轮退耕还林。一年前即开始试点的我省子洲县，或许能提供不少启迪。

　　地处榆林南部丘陵沟壑区的子洲县，被看做是15年前的吴起县。

　　1999年，在全国第一轮退耕还林(草)正式启动前，吴起县率先大刀阔斧地一次性退耕155.5万亩，吹响了一轮退耕的号角，从而被称作全国退耕还林第一县，为一轮退耕提供了广为借鉴、成效卓著的“封山禁牧”经验。

　　在新一轮退耕还林还草方案颁布前的2013年，子洲县即开始先行试点，探索在当前农村经济社会大背景下，结合现代农业发展，如何更深入地“退”和更高效地“还”。

　　2013年，省林业厅将子洲县双湖峪镇、苗家坪镇和淮宁湾镇确定为陕西退耕还林先行试点示范建设区。

　　主体不同：新型经营主体是二轮退耕的主力

　　10月29日上午，子洲县何家集镇曹家沟村山顶，山风凛冽。30岁出头的村支书王江正带领着农民栽树苗。

　　去年，王江从村民手里以每亩50元到100元不等的价钱流转了1000亩坡耕地，然后用了一年时间，投入200多万元，平整出800亩左右的宽幅梯田。今冬，计划在此栽植200亩核桃和600亩山地苹果。

　　“原先的那些坡耕地条件太差了，收益也差，绝大多数都荒弃了。我流转的时候和村民都签了合同，按合同只需每年给村民承包费就行，但我想等果树见效、成本收回以后，让村民以土地入股参与分红，带动更多的人富裕起来。”王江说。

　　在子洲县，像王江这样规模流转土地退耕还林的例子还有很多。与一轮退耕中以单家独户的农户退耕为主不同，大户和专业合作社等新型经营主体是子洲县二轮退耕的主力。

　　“如果说第一轮退耕还林是在‘还’字上做文章，那么第二轮退耕还林就是在生态有所好转的情况下，如何更加深入地‘退’和更高效地‘还’。”省林业厅退耕办主任罗琦说，“第一轮退耕还林以农户为主，社会化组织不可以参与。现在情况不同了。随着农村经济社会的发展，‘空心村’、‘老人村’数量逐年增加，坡耕地普遍性休耕撂荒，退耕还林面临‘有人退耕无人造林’、‘有人退耕不愿造林’、‘有人造林无人管护’等问题。而让各种社会组织参与进来，实行土地流转、工程化造林、产业化发展，可以有效解决这些问题。”

　　为提高还林质量与效益，子洲县按照土地流转、大户承包、工程化造林、企业化经营等举措，形成了灵活多样、值得推广的模式和经验：

　　第一种模式是像王江那样，由企业或承包大户采取租赁的方式集中流转农民土地，分别与农户签订土地使用合同，明确土地租金、经营办法、收益归企业或承包大户所有以及双方权利义务。

　　第二种模式是合作造林。即农民采取土地入股的方式，无偿提供土地，由承包人进行造林营林，收益“五五”分成。

　　第三种模式是工程化造林。即县林业部门以合同形式将建设任务承包给专业造林工程队，明确权利义务、造林标准、验收办法、付款方式、技术服务、责任追究制度等，实行包栽、包活、包管护、包成林的方法，三年后无偿交还农户经营。

　　第四种模式是综合模式。即采取土地租赁、土地入股、资金入股等方式，由专业合作社统一经营，发展种植、养殖等循环产业，按照不同投入模式，进行不同方式利益分配。

　　为了搞好退耕还林试点示范工作，子洲县还将今年4月开展的全民创业活动和退耕还林结合起来。子洲县委书记方虎城说：“子洲在外地做生意的有五六万人。在我们的政策吸引下，今年已经有20多位老板回乡二次创业，其中一部分就投身到农林产业里。”

　　全民创业和二轮退耕相互结合、相得益彰。据统计，目前子洲县已吸引1.5亿多元社会资本投资农林产业。

　　突出亮点：整合项目资金用于二轮退耕

　　与一轮退耕中仅用国家专项资金退耕还林不同，在二轮退耕的试点中，子洲县更加注重涉农项目资金的捆绑使用，拧成一股劲，不仅高效地实施了退耕还林，而且迅速地改变了退耕还林实施区域的贫困落后面貌。

　　“国家每年给县上的投入不小，但以往这些钱各走各的渠道，用得太分散，效果也不太理想。”子洲县县长叶庆隆说。二轮退耕中，子洲县将捆绑项目资金，山上、山下立体化综合治理。

　　据了解，试点工作启动以来，2013年，子洲县累计捆绑、整合农业项目资金960万元、林业项目资金900万元、水利项目资金282万元、畜牧项目资金300万元、交通项目资金70万元，利用扶贫资金160万元，并从县财政拿出1200万元进行配套。今年截至目前，已完成捆绑投资1.065亿元，其中水利5500万元、扶贫1000万元、畜牧1000万元、林业2300万元、农业850万元。

　　除了整合资金项目用于二轮退耕外，在林种的选择上，子洲县也更加注重结合本地主导产业和兼顾农民长远增收。

　　“第一轮退耕还林开始时，对生态林和经济林的比例规定的太死，导致很多完全可以搞经济林的也搞了生态林，对农民增收造成了一定的影响。”省林业厅退耕办主任罗琦坦言。

　　鉴于此，子洲县在二轮退耕中，将退耕还林与主导产业发展结合，重点发展山地苹果和核桃这两项生态效益、经济效益兼顾的产业。按照规划，试点地区到2015年底将完成造林营林21.48万亩，其中经济林13.29万亩，约占62%。

　　“上世纪60年代子洲县就开始发展苹果产业了。2008年以后，随着我省果区‘北扩’，子洲山地苹果发展很快。”子洲县园艺站站长杜芳宁告诉记者。截至2013年，子洲县苹果面积达到10万亩，产量4万吨，是省果业局认定的优质苹果生产基地县。

　　去年，子洲县又确立了以核桃经济林种植为主的发展新思路，着重解决退耕还林综合效益不高、林业产业化发展水平低、农民持续增收难等问题。经过一年多的试点建设，该县核桃面积已经达到2万多亩。

　　通过项目配套共同促进的方式，子洲县二轮退耕试点卓有成效，得到了群众的真心拥护和踊跃参与。县长叶庆隆说：“很多群众反映，这种综合治理的方式比以前退耕还林效果好得多，不仅山绿了、路通了、引水灌溉方便了、生产生活便捷了，而且以后经济效益可观，很好地解决了国家要‘被子’和农民要‘票子’的问题，为持续推进项目实施奠定了群众基础。”

　　放眼未来：依托退耕还林推进山区农业现代化

　　在子洲“设计师”的眼里，退耕还林不仅仅是栽几棵树、种几片草那么简单，它还被赋予了推进子洲山区农业现代化的使命。

　　“子洲的矿产资源比较少，但农业基础好，耕地很多，有103万亩。不过，80%以上是坡耕地，耕种不便。要保障民生、保持稳定，必须走一条以经济林为主的山区农业现代化路子。而采取整合资金综合治理方式的退耕还林是一个重要依托。”县委书记方虎城说。

　　原陕西省行政学院副院长、西北大学博士生导师曹钢教授多次到子洲县对山区农业现代化进行专题研究。他认为，子洲山区农业现代化模式的打造，要定位于陕北山区自然生态和山地农业生产的实际，着力综合配套整治和全面优化提高。

　　“山区农业现代化和退耕还林工程是有机统一的。一方面，山区农业现代化建设过程中，对于一条流域、一座山而言，要做到统一规划、综合治理，该平整耕地的平整耕地，该退耕还林的退耕还林，可以说山区农业现代化包含了退耕还林的内容。另一方面，国家在退耕还林工程方面的资金投入也可对山区农业的现代化进程起到积极的推动作用。”曹钢说。

　　有研究者甚至认为，在山区农业现代化过程中，实施高效的退耕还林，对缓解目前沉重的能源压力也很有意义。将子洲这样的山区作为发展生物能源的“风水宝地”，投入规划发展资金，设立研究机构，精选适生树种，以大规模的种植基地为点，以生物能源和其他可再生能源自给自足的示范乡村为面，最终形成“原料—生产—市场”一条庞大的生物能源产业链。这样不仅增大了森林面积，减轻了劳动力就业市场压力，同时对中国目前沉重的能源压力也会起到极为重要的缓解作用。

　　观察

　　沟域经济：山区经济发展新模式

　　本报记者 姚志伟

　　我国是一个多山的大国，山区占国土面积的70%，居住着全国近1/3的人口，大约3/4的县位于山区和半山区，国家级贫困县中山区占80%。山区是我国2020年全面建成小康社会的重点所在和难点所在。为发展山区区域经济，各地都做了大量尝试。其中，北京市创造的“沟域经济”发展模式，效果颇为显著，值得借鉴。

　　很多人并不知道，北京实际上是一座山林之城，全市面积1.6万平方公里，山区占62%。山区发展一直是北京全面发展的重点和难点。长期以来，北京市山区发展走的是一条“靠山吃山”的路子。资源开采虽然在一定程度上富了山区，但也带来严重的生态破坏。随着北京市城市功能的完善，山区被定位为“生态涵养发展区”，发挥着绿色生态屏障和水源涵养供给的功能。从上世纪90年代初起，北京市山区县就开始发展路径探索和创新。2007年，门头沟区率先提出沟域经济概念，并精选了包括妙峰山、斋堂等在内的18条沟域进行规划。2008年11月，北京市第二次山区工作会议正式提出，大力发展沟域经济。

　　据了解，所谓“沟域经济”，其核心是以山区沟域为单元，以其范围内的自然景观、文化历史遗址和产业资源为基础，以特色农业旅游观光、民俗文化旅游、科普教育、养生休闲、健身娱乐等为内容，通过对沟域内部的环境、景观、村庄、产业统一规划，建成内容多样、形式不同、产业融合、特色鲜明的具有一定规模的沟域产业带，以点带面、多点成线、产业互动，形成聚集规模，最终促进区域经济发展、带动农民快速增收致富。

　　从2011年开始，按照“出形象、有进展、见成效”的要求，北京全面启动了“环境整治、生态建设、基础设施、新村民居、特色产业”等五项工程建设。经过几年建设，涌现出了怀柔的雁栖不夜谷、夜渤海，密云的云蒙风情大道，门头沟的妙峰山玫瑰谷等沟域经济的成功典型。“沟域经济”逐渐成为富裕山区农民、加快城乡统筹、建设生态文明的有效模式和突出亮点。

　　在推进“沟域经济”发展中，北京市总结出了“干实事、重实效、创模式”9字真经。干实事，是政策集成，资金聚焦，沟域经济有效集成了山区搬迁、水电路设施、小流域治理和造林等项目。重实效，就是实现土地高效流转，资产有效盘活，农民有力组织。在创模式上，北京沟域经济已形成生态修复切入、龙头景区带动、自然风光主导、特色产业发展、民俗文化展示、文化创意先导等六种模式。

　　链接

　　新一轮退耕还林“新”在哪?

　　2014年，伴随着《新一轮退耕还林还草总体方案》的实施，我国退耕还林工作再启征程。随着时代变迁，退耕还林面临的经济社会环境都发生了翻天覆地的变化，新一轮退耕还林还草方案也相应地做了大幅度的调整。

　　“自下而上、上下结合”的实施方式

　　新一轮退耕还林改原来“政府主导、农民自愿”为“农民自愿、政府引导”。在农民自愿申报退耕还林还草任务基础上，中央核定各省总规模，并划拨补助资金到省，省级政府对退耕还林还草负总责，自主确定兑现给农户的补助标准;县级政府有关部门登记并确认农户申请，汇总形成县级2014年-2020年退耕还林还草总规模。在此基础上，省级林业、农业主管部门会同国土部门编制明确到县的省级实施方案，经省级发展改革部门和财政部门综合平衡后，报省级政府批准，并报送国家有关部委。省级实施方案要做好与防沙治沙、环境保护等有关规划的衔接，并做好科学论证。

　　在新一轮退耕还林实施过程中，要充分尊重农民意愿，退不退耕，还林还是还草，种什么品种，由农民自己决定。各级政府要加强政策、规划引导，依靠科技进步，提供技术服务，切忌搞“一刀切”、强推强退。同时，要坚持尊重规律，因地制宜。根据不同地理、气候和立地条件，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，有条件的可实行林草结合，不再限定还生态林与经济林的比例，重在增加植被盖度。不盲求退耕规模和速度。

　　重点退坡耕地和严重沙化地

　　按照规划，到2020年，全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩将退耕还林还草。其中包括：25度以上坡耕地2173万亩，严重沙化耕地1700万亩，丹江口库区和三峡库区15度-25度坡耕地370万亩。

　　对已划入基本农田的25度以上坡耕地，要本着实事求是的原则，在确保省域内规划基本农田保护面积不减少的前提下，依法定程序调整为非基本农田后，方可纳入退耕还林还草范围。严重沙化耕地、重要水源地的15度-25度坡耕地，需有关部门研究划定范围，再考虑实施退耕还林还草。

　　退耕还林还草每亩分别补助1500元、800元

　　在新一轮退耕还林实施过程中，中央将根据退耕还林还草面积把补助资金拨付给省级政府。退耕还林每亩补助1500元，退耕还草每亩补助800元。退耕还林补助资金将分3次下达给省级政府，每亩第一年800元、第三年300元、第五年400元;退耕还草补助资金分两次下达，每亩第一年500元、第三年300元。

　　此外，各省(区、市)政府在不低于中央补助标准的基础上，自主确定兑现给退耕农民具体补助标准和分次数额;地方提高标准超出中央补助规模部分，由地方财政自行负担。并要求，地方各级人民政府有关政策宣传、作业设计、技术指导、检查验收、政策兑现、确权发证、档案管理等工作所需经费，主要由省级财政承担，中央财政给予适当补助。

　　(本报记者 姚志伟整理)