守土有责开拓创新 建设美好幸福家园

榆林高新区

　　土地是人类赖以生存、生产和发展的自然资源和物质财富，也是作为物质文明和生态文明建设的重要载体。长期以来，土地资源不仅为榆林经济发展提供了坚实的空间载体，还为改善区域生态环境和城市建设提供了广阔的天地。随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化步伐的加快，土地作为最基本的生产资料和自然资源，利用合理与否，直接影响着经济增长速度、生态环境质量、人口承载能力等各方面的发展。为了寻求解决用地矛盾，促进经济可持续发展，为子孙后代留足发展空间，榆林市积极探索建立依法管地用地精细化管理模式，以节约集约用地引领土地利用方式转变，提高土地利用效率，努力做到“守土有责、守土负责、守土尽责”。

　　榆林作为资源型城市，近年来，受经济快速发展和资源市场活跃的影响，以及工业化、城镇化的快速推进，土地的需求量逐年增长。然而，在经济社会持续发展，资源环境压力日趋紧张的新形势下，粗放型用地导致土地开发利用中的矛盾和问题逐渐显现：国土空间布局不尽合理，行业规划相互不衔接的问题突出;耕地保护责任落得不实，耕地数量偏大且质量不高;土地粗放低效利用现象突出，土地利用率、容积率不高、工业企业厂房以单层厂房为主、企业布局分散，工业用地投资强度和产出效益较低，城镇空闲、闲置土地较多;“开而不发，围而不用”，有规模地集中占用土地，超出了城市化建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营，牺牲了大量的土地资源;违法用地屡禁不止，未批先建、未供即用等违法行为时有发生;土地权属纠纷等问题引发的社会矛盾凸显。

　　在深入调查研究的基础上，榆林市国土资源局适时提出了以节约集约用地引领土地利用方式转变的措施，探索建立“严制度、强执法、重监管”的依法管地用地制度化、规范化、流程化、标准化的精细化管理模式。

　　以“多规合一”为统领 优化国土空间布局

　　按照国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，根据榆林地理条件和第二次土地调查成果及相关规划，结合陕西省确定榆林主体功能区规划定位，榆林市决定以国民经济和社会发展规划、国土空间布局规划为统领，各行业规划按照“十三五”期间(至2020年)榆林国民经济和社会发展规划，强化统筹力度，从产业布局、人口数量、生态环境等控制，将行业规划全部落在国土空间规划上，实现土地利用规划与其他行业规划在用地规模、结构、布局相统一，形成一顶一底的顶层设计规划方案，做好全市经济社会发展、土地利用、城乡发展、生态环境保护等相关规划空间上的衔接与实施。进一步优化建设用地布局和结构，严控城市新区无序扩张，遏制土地过度开发和建设用地低效利用，加强产业与用地的空间协同，合理规划开发秩序，划定城市开发边界、基本农田红线和生态保护红线，形成高效、协调、可持续发展的国土空间优化利用格局，实现不同部门间行业规划在统一平台基础上的“多规合一”，真正体现“一本规划、一张底图”的多规融合，为全市科学持续健康有序发展奠定基础。

　　以节约集约为统领 提高土地利用效益

　　为了解决土地资源粗放管理、开发、利用的问题，榆林市首先从用地计划上，科学编制本辖区的土地利用年度计划，有效发挥土地利用年度计划的调控作用，实行与区域发展相适应、与改革试点和节约集约用地相挂钩的土地利用计划指标分配体系，按照“严控总量、盘活存量、统筹试点、差别管理”的原则，促进土地利用和发展方式转变。树立节地意识，鼓励挖潜利用存量建设用地，提高节约集约用地和土地综合利用效率。积极开展工矿废弃地复垦利用和城乡建设用地增减挂钩两项试点工作，加大存量建设用地指标的盘活力度，进一步拓宽建设用地渠道。提高土地利用计划的针对性，全面实行差别化管理，合理分配新增建设用地计划指标，对年底未使用的新增建设用地指标，土地管理部门将收回统筹安排。

　　其次，榆林市严格执行建设项目用地预审制度，从过去要多少给多少转变为需多少给多少，从产业政策、用地定额、用地政策、投资强度等方面严把用地预审关，强化对预审内容的实质性审查。加强用地定额管理，严控建设用地使用标准，严格执行中、省关于建设用地定额的有关规定，依据用地定额和投资强度核定建设项目用地规模，对于超过定额的项目用地面积一律予以核减。进一步做好对拟建项目选址、用地规模、占地类型、补充耕地初步方案，建设项目征地补偿费标准和矿山项目等土地复垦资金落实情况等内容的审查，确保耕地保护和节约集约用地各项政策要求的落实。

　　第三，强化建设用地供地管理，严格执行《陕西省建设项目用地使用定额标准》和《工业项目建设用地控制指标(试行)》，规定所有建设项目用地供应都不得超标准或变相超标准供地。按照《限制项目用地目录》、《禁止项目用地目录》，严格控制“三高一资”项目用地供应，坚决禁止高尔夫球场、赛马场、别墅类房地产项目用地供应，严禁国有土地使用权出让与BT、BOT项目捆绑。实行有保有压的供地政策，重点保障战略性新兴产业、重大基础设施、公共服务、民生工程和当年开工的重点项目用地。要求辖区内前三年(不含当年)建设用地供地率不得低于60%。不断提高该市土地利用强度，要求城市规划区内的住宅用地容积率不得低于1.2，工业和仓储用地容积率不得低于0.4-0.8的控制指标，其中多层标准厂房容积率不得低于2.0，工业项目用地要达到相应的投资强度，分别不低于405-1275万元/公顷的标准，到2020年，工业和仓储容积率在控制指标的基础上提高10%。

　　第四，榆林市大力推广节约用地模式，推进土地立体综合开发，大力发展城市综合体、商业综合体和产业综合体，全面推进多层标准化厂房建设。除特种行业外，一律不安排单层建筑用地。严格控制地面停车场用地，引导建制镇以上城镇、大中型项目建设地面立体停车设施和地下停车场，鼓励开发利用城市广场、绿地等地下空间，建设停车场和人防、避灾等设施。强化交通、水利、能源等基础设施及教育、文体、旅游及特殊用地项目节地理念，推广节地模式，运用节地技术，减少非主体功能设施用地。

　　以保护耕地为统领 加大土地整治力度

　　榆林市严格执行“以补定占、先补后占、占优补优、占水田补水田”耕地占补平衡制度，规定未落实占补平衡或占补平衡不达标的建设项目用地一律不得上报审批。充分挖潜可开发为耕地的未利用地资源，对未利用地的认定以全国第二次土地调查和土地利用现状年度变更调查成果为准，有计划地将一些劣质林地、草地调整为未利用地。该市对市级土地开发整理立项权限全部下放到县区局，对耕地保护工作从重审批向重监管转变，把提高质量作为耕地保护的主攻方向和重中之中，在《陕西省土地整治工程新增耕地质量标准》的基础上，榆林市进一步提高标准等次，制定出台《榆林市试行标准》，切实做到占优补优、占劣补优，在本辖区内部分项目实现了占劣补优。建立健全耕地质量等级评价工作，将评定结果作为划定永久性基本农田和补充耕地的主要依据。严格占补平衡质量审查，严禁占优补劣。采取建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设或农田整治。整合涉农财政资金，对现有耕地进行综合整治，达到有效提高粮食产能的目标。

　　榆林市进一步加快高标准基本农田和新增耕地农田水利配套工程建设，加强土地整治项目后期管护，严防撂荒或耕地质量下降。力争到2020年底，确保全市耕地保有量不低于1418.92万亩，基本农田保护面积不低于1211万亩。

　　以执法监管为统领 加大违法用地查处力度

　　为了杜绝未批先建、未供即用、低效闲置行为，榆林市加大闲置土地处置力度，强化批后监管工作，实行建设用地闲置浪费“黑名单”制度。对未按约定动工时间开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费;未按约定动时间工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。依法追究违反《国有建设用地使用权出让合同》、《划拨决定书》约定的行为，各类住宅项目必须符合“约定土地交付之日起一年内开工建设，自开工之日起三年内竣工”的要求，对违约者依法追究违约责任。进一步规范土地储备工作，依托土地储备在线监测监管系统，按照“年度土地储备计划、年度资金预算、年度融资规模”三项要求，细化储备土地备案、资金收支和融资监管等工作，有效提高土地储备效率和水平，防止土地储备不良债务发生。

　　同时，该市土地管理部门加大土地执法检查力度，建立土地执法监察新体制、新机制，不断适应国家土地督察工作的新要求。加强动态巡查、遥感监测和信息监控，完善“天上看、地上查、网上管”的执法检查网络，努力做到早发现、早制止、早处理。进一步探索完善国土资源、监察、执法、公安等部门联合办案机制和检察院、法院案件移送制度。对媒体反映、群众举报、巡查发现的重大典型违法案件，实行办案领导包案责任制，创新性地开展采取挂牌督办、支队直办、县区交叉办案的方式，采取“既查人、又查事”的原则，强化警示约谈、责任追究等措施，转变重处罚、轻监管的执法意识，不断提升执法监管的能力和水平。对本区域土地管理秩序混乱，发生土地违法案件造成严重后果的，对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的，对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的，对违法占用耕地超过新增建设用地占用耕地15%的县区，对政府主要负责人和直接责任人进行约谈和问责。进一步加大中心城区违法违规建设查处工作力度，确保中心城区实现“零违建”的目标。

　　以完善制度为统领 实现用制度管权管事管人

　　为了实现新形势下国土资源精细化管理格局，榆林市委市政府制定出台了《关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的实施意见》，榆林市国土资源局即将细化出台土地利用规划和建设用地预审管理细则、土地统征储备实施细则、土地报批实施细则、土地供应实施细则、土地矿产执法监察细则、国土资源权力清单细则、信访案件和土地、矿权纠纷调处处理细则、国土资源政务信息公开细则、土地矿产卫片执法及问责实施细则、维护群众权益严禁强征强拆的实施意见等十个工作细则，通过制度的“立、改、废”，即废除一批、完善一批、新立一批，全面梳理各项职责、制度、流程，实行权力清单制，实行业务工作接件窗口和办理科室“接办分离”制度，限定每个环节的工作时限，加大督办力度和责任追究制度，使各项制度综合发挥作用，有效推动工作落实。进一步完善“党委领导、政府负责、部门协同、公从参与、上下联动”的土地管理新格局，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，为提高土地利用效率提供重要保障。完善耕地保护目标责任考核，全面推进节约集约用地评价工作，将耕地保有量、单位生产总值占用建设用地下降率等指标纳入年度目标责任考核指标体系。进一步完善土地节约集约利用评价指标体系，建立节约集约用地考核评价与激励机制，积极开展土地节约集约利用评价。

　　今年以来，榆林市国土资源部门加快推进信息化建设步伐，整合现有信息化资源，加大政务公开力度，建立合理、规范的土地管理运作程序，努力提高工作质量和办事效率，促进科学管地、合理用地水平的提高。加快建立市级数据中心，完成“一张图”工程，充分利用遥感影像和年度变更调查成果，实时对每一块土地的“批、供、用、补、查”情况进行监督管理。同时，不断强化队伍建设，进一步加强基层国土资源所建设，充实基层专业人员和干部队伍。加大干部职工的培训力度，加强党风廉政建设，积极落实党委主体责任和纪检监督责任，努力打造业务精、能力强、素质高的国土资源干部队伍，进一步提升国土资源服务质量和管理水平。

　　在中央对国土资源管理工作提出新思路、新观念、新要求的大背景下，在工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步推进的新形势下，榆林市站在科学持续发展及对子孙后代负责的高度，牢固树立“保护耕地依法管地用地，节约集约利用土地资源”意识，倍加珍惜和合理利用每一寸土地，正在为全市经济社会转型跨越和健康持续发展，着力建设榆林美好、幸福家园而努力前行。