对推动国家公园建设的思考

　　□刘德谦

　　中央明确提出的“建立国家公园体制”决策，把我国民间此前已有的建立国家公园的想法由试验变成了国策，从而使国家公园的理念与工作进一步得到了社会的广泛关注。

　　正是基于这一工作不是一蹴而就的，笔者希望与大家一起来讨论一组具体的难题。

　　范畴设定

　　自1872年美国正式建立世界上最早的国家公园以来，全球已有一百多个国家建立了自己的国家公园或相应的保护区，数量至少也有数千个。尽管名称多是“国家公园”，其情况却是大有差异的。这不仅在于早期美国的定义与世界自然保护联盟(IUCN)的定义、与欧盟的定义、与其他国家具有自我特色的定义有所差异，更在于其规模、构成元素、功能及管理制度等多有不同。美、加、澳、俄的广袤国土决定了其国家公园的大体量;而东亚日、韩的国家公园(国立公园)却要小得多，从而也就引出了美加体系、东亚体系及其他体系的诸多不同。

　　就是在美国，也有国家公园单一系列与国家公园体系之分。即使在其国家公园管理局的统一管理之下，这个体系的国家公园或保护区域也还有以相应法案为依据的并不相同的内涵与名称。如国家公园、国家古迹地、国家保护区、国家历史地、国家历史公园、国家纪念物、国家墓地、国家海岸、国家休闲区(多以大型水库区域为中心)、国家湖岸、国家河流、国家观光廊道、国家游径、国家战场等等。

　　那么我国要建立的国家公园体制，是借鉴美、加等国大型国家公园体系的理念，还是东亚国家中小型国家公园的理念?是参照美国国家公园单一序列的做法，还是参照美国有分类的国家公园体系的做法?是只限于自然公园的范围，还是扩展到人文的范围?我国在建立这个体制时又如何使之符合我国国情并融汇我们自己的经验呢?

　　就我国的国情而言，我国的国家公园体系，或者不可能仅仅局限在类似美国黄石公园的超大型的自然公园的模式。从我国的现实来看，将来可以参与创建国家公园的园区，其类型和数量都会是很不少的。我国现在的风景名胜区、自然保护区、世界遗产地、文物保护单位、森林公园、湿地公园(包括城市湿地公园)、沙漠公园、水利风景区、地质公园、矿山公园、国家公园(试点)、生态旅游示范区等等，虽然它们目前还不是典型意义的国家公园，但又的确多是我国建立国家公园的基础。

　　这些分类园区的系列，当前大多分属于我们国家的部和局，或者处在这些部或局的规章的管理之下(如住建部、环保部、农业部、国家林业局、国家海洋局、文化部、国土资源部、水利部、国家旅游局等)，或者又交由各个不同级别的地方政府在代为管理。现实的情况是，此前对它们的设立和管理，大多有明确的法律、法规(条例、办法)作为依据，而且，它们也在其设立、建设和管理中依据自身的类别特征取得了不小的成绩。虽然在产权上不少都是国家所有(有的也掺进集体所有的土地)，但是在今后的管理活动里，或者仍然不可能全都集中在中央的直接管辖下，不过，将这些分类园区系列的主体或多数纳入我国国家公园的管理体系，则应该是较为可取的。

　　立法基础

　　之所以我国国家公园的建设一直处在早期阶段，不能不说与我国国家公园立法的滞后，与这些分类园区管理权力分散的历史有着密切关系。此前，我国学界业界有关国家公园的研究，呼吁建立我国国家公园体系和体制已经有一段时间了，党的十八届三中全会决议在“划定生态保护红线”中提出的“建立国家公园体制”的目标，正是对民间呼声的一个积极响应。所以应该说，现阶段正是推动我国国家公园立法的一个最佳时机。

　　不少研究者都在说，建立国家公园体制，重要的是要立法。但是，就目前的国情来看，在立法的进程中也会遇到法制基础薄弱的困难。负责管理前面这些园区的部和局，虽然在管理时也多有专项的条例、办法等法规为依据，但是基于那些法规在制定的当时，并没有建立国家公园体系的整体构想，因此不仅其规制的内容带着时代的印记，而且也没有超越本部本局的立足点，自然也没有多方面协调的功能。因此，要将目前的某一类别的法规加以修改上升为法律，几乎没有可能。

　　如在此条件下仓促立法，不仅将会遇到重重困难，而且即使立法完成也会遇到执法困难或实施不畅的尴尬处境。因此，这一立法不仅需要借鉴其他国家此类立法的经验，更需要从我国国家公园的建立和管理的实践活动去总结。

　　所以，必须正视我国的国情，从而在锐意改革的同时，在充分研究我国已有经验，以及认识到经验不足的基础上，积极探索，从而推动我国国家公园体系和体制的尽早建立。

　　类型探索

　　有资料显示，不久前国家发改委讨论了一个关于各部委推荐国家公园试点单位的方案，提出了通过国家公园试点来推动国家公园体制建设的途径。笔者赞同这个途径，想补充的是：

　　需要更进一步增强这一试点的目的性，为此目的，每一个相关的部或局等，都需要根据我国建立国家公园体制的目的与理念，结合此前本系统已有的法规，制定出针对该试点单位的有关国家公园设立、建设和管理的规范(其中不妨包括该类型国家公园的资源标准、边界设定、居民安排、保护方针、管理办法、运行规范、经济依托等)。

　　各部门在与试点单位合作编制的有关本系统国家公园设立、建设和管理的规范(草案)时，须在初稿完成后与同类型及不同类型试点单位编制的规范(草案)相互交流，力争能够从他部门他单位的规范(草案)中吸取养料，并在进一步研讨中将其完善起来。

　　有鉴于被国际普遍接受的世界自然保护联盟的国家公园定义，它在强调国家公园“为现代人和后代提供一个或更多完整的生态系统、排除任何形式的有损于保护地管理目的的开发或占用”时，也把“提高精神、科学、教育、娱乐及参观的基地，用于生态系统保护及娱乐活动的保护地”作为它的存在要素，所以我国国家公园在推动保护和作为科学、教育基地时，也难于排斥它所应该具有的适度提供旅游休闲的功能。虽然我国旅游主管部门没有自己专属管理的园区，但其《旅游景区质量等级划分与评定》、《国家生态旅游示范区建设与运营规范》等所提出的服务目的与规范，也是各个类型园区创建国家公园时值得参考的。

　　个人觉得，如果我国的各个类型的园区能够在各类规范的指引下经过三两年(或更多一些时间)的试点，在经过实践与时间检验后，再来共商中国国家公园的立法，各个部委局办再在一起来协调来讨论，大家的共识也就更多了，一部包括本国经验和国外经验的《中华人民共和国国家公园法》的诞生也就顺理成章了。

　　结构体系

　　基于前面的分析，我国的国家公园，未来或将仍是一个多系列的体系。理想的《中华人民共和国国家公园法》或者也当有一个与之呼应的结构。这里或者有几种可供选择的立法模式——

　　一是，未来起草的《国家公园法》可由数章的“总则”与更多章的“分则”组成，“总则”反映的是国家对各种类型国家公园的总体规制，而对其体系中各个类型国家公园的规制，则可以在“分则”中分章表述(有似于《中华人民共和国合同法》，该法便是在八章“总则”之后再加十五章“分则”，以分则的法条再对各类型合同给以细化的规制);

　　二是，可以考虑由《国家公园法》与适用于各个类型国家公园的分支法(特别法)组成(有似于《中华人民共和国劳动法》与《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》的关系);

　　三是，可以考虑由《国家公园法》与其“实施细则”组成(包括适用于不同类型国家公园的实施细则)，实施细则自当也具有法律效力;

　　四是，可以考虑由《国家公园法》与各类型的国家公园的《……类国家公园设立和管理规范(标准)》组成。

　　也就是说，基于我国国家公园类型的多样，我国将要制定的《国家公园法》，必须有一个法律体系，必须有一套有利于实施、规制与规范的细节规定，只有这样，才有利于国家公园的整体建设。

　　有鉴于我国立法的速度并不是很快，如果比较上面的四种模式，第一种或者显得过于庞杂，制定的难点较多;基于“国家公园”在整个国家中的地位是不能与“劳动”相比的，所以要求国家的立法机构花更多精力来完善国家公园法律系列的第二种模式，或也是不够现实的;因此笔者认为，今后选用第三、第四模式较为可取。不过，由于我国国家公园多类型的探索性，因而又以其中具有不断完善空间的第四模式而最为可取，可在《国家公园法》中以必要的条款写明各类“规范(标准)”与这一法律的关系，从而在随后条件成熟时陆续将审查通过的“规范(标准)”正式发布推行。

　　(本文为作者根据其在国家公园建设思路研讨会上的发言整理)

　　(作者单位：北京联合大学旅游学院)