国家公园体制，离成熟还有多远?

　　●第三只眼

　　国家公园体制，离成熟还有多远?

　　沈仲亮

　　□中国旅游报·第一旅游网记者沈仲亮

　　日前，“国家公园建设思路研讨会”在北京大学举行。来自官产学研的100多名代表参加了会议，并展开了一场颇具价值的对话交锋。

　　立法时机是否成熟

　　广义的国家公园，其实在中国早已有之，包括自然保护区、风景名胜区、国家森林公园等等。而直接以“国家公园”命名则始于2006年，当年8月1日，普达措国家公园在云南省香格里拉县揭牌。

　　清华大学景观学系主任杨锐认为，中国要建立国家公园体制，是因为它是全民福利的表现，是国家软实力的体现，是美丽中国的核心载体，是中国梦的华彩乐章。一个好的国家公园制度体现在全民利益优先和保护优先上，建立的难点在于如何在体制上保障权利和责任的清晰化和平衡关系。

　　基于此，北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎强调了国家公园综合立法的必要性和紧迫性。“就像番茄蛋汤，我们目前的相关立法就是鸡蛋归鸡蛋、番茄归番茄。国家公园应该综合立法，所有的国家公园都应该保护，同时要向公民提供户外教育的机会，要细化法规内容，增强法规的可适用性。”

　　据了解，国外较为成熟的国家公园法律都对资源的约束和展示进行了双向度的呈现。例如1916年的《美国国家公园组织法》和1930年的《加拿大国家公园法》就明确了国家公园的地位、概念、建立目的、确立程序和管理的各项事宜等内容。

　　国家林业局自然保护区管理司副司长褚卫东认为，国家公园建设是当前生态文明制度建设的一个抓手或者突破口。“我们现在思考更多的还在个体公园及其建设层面上。在这一点上，要全面理解国家公园的专属概念，正确理解中央提出国家公园体制建设的本质要求。”

　　对于具体的立法过程，吴必虎建议，从立法理念上看，要以自然生态保护和资源的合理利用为目的，不能把国家公园等同于目标单一的自然保护区或旅游开发区;从立法内容上看，国家公园综合立法是关于资源、环境、发展、生态以及人与自然之间关系的复杂课题，综合运用民事、行政和刑事责任的制约作用，将国家公园的设立与管理、土地权属与当地居民与外来访客权利保障、资源利用与保护等做出制度规定和约束。

　　北京大学环境科学与工程学院李文军教授在比较中美异同的基础上，指出可以考虑国家公园大法与各类专业法并存。

　　环保部生态处处长房志则认为，中国是一个自上而下的体制，按照之前的惯例和经验，可能还得先试点、后整合、再总结经验、最后立法。如果要先立法后整合，是否符合国情，很难做出判断。

　　中国社科院旅游研究中心学术顾问刘德谦认为，国家公园范畴体系的确立与立法滞后，是中国国家公园体制建设的两大制约因素。我国相关部委、局此前下属的各类型园区，若能依据国家公园体制建设的目标，进一步制定和完善相关规范，并据此努力探索，经过两三年试点后，再来共商中国国家公园的立法，一部包括国外经验和本国经验的《中华人民共和国国家公园法》及其相应配套法规的完成也就顺理成章了。

　　“九龙治水”局面怎么改变

　　北京林业大学自然保护区学院院长雷光春表示，我国现有的各种类型保护地在几十年的建设经验之上，应提升到一个新高度。怎样将其融合到国家的长期发展战略之中，是国家公园的相关管理部门和社会各界需要共同思考的。

　　西南大学国家公园研究室主任王连勇表示，中国政府在吸纳国外保护区和国家公园理念的过程中，也创立了具有中国特色的保护地命名方式。进入21世纪后，国家公园理念对相关的行政体制产生了很大的影响，并逐渐形成了大家所说的群龙治水格局。命名体系和管理体系重构，是不能回避的问题。

　　国土资源部国家地质公园评委陈安泽认为，我国目前尚未完全树立国家公园理念，没有一部完善的国家公园管理法，多部门分散管理无法形成强力有效的国家公园体制，专职管理队伍能力建设滞后。

　　中国城市规划设计院风景园林所所长贾建中表示，对于国家公园的管理，当前需要破解“九龙治水”局面。依托现有基础，探讨如何在风景名胜区的基础上建立国家公园，是非常有必要的。

　　水利部规划建设处处长詹卫华认为，目前的局面是“九龙管水”，而非“九龙治水”。治是一个行动、一种责任，如果大家都去治水，那么水的问题肯定能破解。如果大家都去管水，把管当作一个权力，这就管不好。

　　九寨沟管理局副局长王强介绍了九寨沟国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和5A旅游景区一套班子五块牌子的现状。“在管理和开发过程中，‘九龙治水’曾是九寨沟很突出的一个问题，我们不希望把将来的国家公园变成第6个婆婆。”

　　国家旅游局规划财务司副司长王润华提出，国家公园体制建设的两个关键分别在于统一管理和提升管理目标。在我国，现有体制不能一步到统一，必须分步走。采取分步走的时候，从“九龙治水”到“一统天下”，就达到了它的效果。如果“九龙治水”变成“十龙治水”，就没有达到预期效果。

　　国家文物局文物保护与考古司副司长唐炜则提醒，应该将文化遗产资源的保护管理积极纳入国家公园体制建设之中。目前各部门都参与的管理机制，可能并不一定不利于遗产保护，而高度集中的权力部门，有可能一旦做出错误抉择，就失去了一种平衡和制约的有效机制。当然，这并不意味着遗产地的保护管理机构就不能实行统一管理。

　　在梳理现有管理体制之后，北京林业大学生态旅游发展研究中心主任张玉钧认为，中国应该采用地方和中央相结合的模式，这可以被称作东亚型的保护区管理模式。

　　中国科学院地理所研究员钟林生强调，我国应该遵守生态系统管理原则，建立一套管理有效、运行高效、责权统一、符合国情的中国国家公园管理体制。

　　保护和利用的关系如何处理刘德谦认为，我国国家公园在推动保护和作为科学、教育基地时，也难于排斥它所应该具有的适度提供旅游休闲的功能。虽然我国旅游主管部门没有自己专属管理的园区，但其《旅游景区质量等级划分与评定》、《国家生态旅游示范区建设与运营规范》等所提出的服务目的与规范，也是各个类型园区创建国家公园时值得参考的。

　　北京交通大学旅游规划研究所所长余青表示，今后的国家公园体系应包括类似美国那样的园路体系。“我们在未来的国家公园体系建设中，应该重视风景道路的建设，因为这是国家公园实现平衡发展的一个纽带，有助于正确处理保护与利用的关系、公园中的访客体验和资源环境保护之间的关系。”

　　武夷山管委会世界遗产保护局局长黄贤格表示，要建立国家公园体制，必须解决土地和山林权属问题。武夷山为理顺景区与3乡镇7村以及周边15村的关系，2008年与各村签订协议强化保护与管理，让使用权和所有权分离，解决了村民利益分配的问题。从更宏观的角度而言，要建立国家公园体制，政府必须加大生态保护力度，如果国家投入不能跟进，估计随后的保护可能会遇到更大困难。

　　“国家公园的体制建设，需要处理好国家公园与当地政府、与有关部门的关系。各景区要把国家公园作为最高荣誉来对待。”泰山管委会副主任王爱华说。

　　云南普达措国家公园相关负责人丁文东表示，对于周边社区的旅游反哺，是普达措国家公园和社区共同发展的需要，也是保护传承民族文化的需要。今后3年，普达措将投资600万元把附近的洛茸村打造成民族文化村，在提高社区民众经济收入的同时，丰富普达措国家公园的文化内涵。

　　中国公园协会秘书长李亮认为，建立国家公园体制属于上层设计范畴，符合中国国情，国家公园的实践印证了“绿水青山就是金山银山”的大观念。美国的国家公园除了自身的经营收入，起码还有中央财政、慈善机构、企业赞助等三大块投资渠道，这些都值得借鉴。