坚持用系统化思维推进环保工作

陕西省省长 娄勤俭

党的十八大以来，习近平同志提出了一系列治国理政的重大战略思想，用系统化思维推进生态文明建设是一项十分重要的内容。认真学习领会其精神实质并指导工作实践，对于建设美丽中国、实现永续发展，具有重大而深远的意义。

用系统化思维推进环境保护工作是一重大理论创新

改革开放以来，我国在取得举世瞩目经济发展奇迹的同时，也付出了生态退化、环境污染、资源紧缺的沉重代价。面对这一严峻挑战，习近平同志站在关乎民族未来和巩固我党执政地位的高度，系统论述了生态文明建设的重大方略，从理论和实践的结合上指明了破解生态环境领域深层次矛盾的治本之策。

精辟分析了生态环境各要素的相互关系，作出了人与自然是一个生命共同体的科学论断。习近平同志指出，“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”。针对人类过度开发资源、破坏环境的问题，他引用古代先哲“天育物有时，地生财有限，而人之欲无极”的警示，告诫我们，人类作为自然链条的一部分，必须按照“一松一竹真朋友，山鸟山花好兄弟”的要求，尊重自然，顺应自然，保护自然，自觉把生产生活行为控制在自然承受的范围之内。这些论述，运用辩证唯物主义事物普遍联系的观点，汲取中国传统哲学“天人合一”思想的精华，从整体性、关联性的角度指出了自然要素之间的休戚与共关系，是对自然规律和人与自然关系再认识的重要成果，是实现人与自然和谐相处的根本遵循。

深刻反思了资源环境对人类社会的影响，揭示了生态环境主导文明兴衰的客观规律。习近平同志放眼千年世界和中华文明史，纵观古巴比伦、楼兰古国的历史变迁，鲜明地提出“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，违背客观规律必然受到自然的惩罚。目前，我国生态环境建设欠账太多。习近平同志指出，现在不把这项工作紧紧抓起来，将来会付出更大代价，我们别无选择。全党同志都要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性。为了从根本上扭转一些地方以牺牲环境追求经济增长的状况，他强调，“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”，告诫我们“宁要绿水青山，不要金山银山”。这些重要思想归结到一点就是：生态文明是人类社会进步的重大成果，生态保护功在当代、利在千秋，对实现民族复兴的中国梦具有决定性作用。

全面阐述了生态文明建设的大政方略，丰富了我们党治国理政的理论体系。这集中体现在习近平同志对我党生态文明建设理论与实践的一系列新概括和再升华之中。关于“五位一体”的总体布局，他指出，要把生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，从根本上扭转生态环境恶化趋势，确保中华民族永续发展，并为全球生态安全作出贡献，从而把生态文明摆到了更加突出的地位。在谋划生态文明建设的基本方略时，他强调，要划定生态红线，按人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则，整体谋划国土空间开发布局，自觉推动绿色发展、循环发展、低碳发展，大幅降低能源、水、土地的消耗强度，给自然留下更多修复空间。这样，就使节约资源和保护环境的基本国策以及节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针更具指导性和操作性。习近平同志高度重视体制机制的保障作用，强调要实行最严格的制度、最严密的法治，要求把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入对经济社会发展评价，建立完善的目标体系、考核办法、奖惩机制，盲目决策造成严重后果的要终身追究责任。这些，对建设生态文明具有重要导向作用，对浪费资源、破坏环境行为有着极强的约束力。

用系统化思维加强环境保护必须将生态文明融入“五位一体”总布局

贯彻落实习近平同志的重大论述，既要着眼长远，在顶层设计上充分体现生态文明在“五位一体”总布局中的基础作用，也要立足当前，统筹解决经济社会发展中影响生态文明建设的突出问题。

在经济建设中全面做到绿色发展和清洁生产。将生态文明融入“五位一体”总布局，经济建设首当其冲。当前，经济建设要按经济规律办事已基本形成共识，但如何尊重自然规律并未引起高度重视。因此，必须加快实施主体功能区战略，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同定位，控制开发强度，规范开发行为，从源头上把发展纳入可持续轨道，坚决避免走“先污染、后治理”的老路。同时，将化解过剩产能、发展节能环保产业和循环经济、严格控制污染物总量排放作为结构调整的重要任务，加快形成节约资源和保护环境的生产方式。以能源化工为主体的产业结构和资源环境约束日益趋紧的现实，决定了陕西在这方面需要付出更多努力。在多年实践基础上形成的“关中创新发展、陕北持续发展、陕南循环发展”区域发展战略，以及积极推进能源化工产业高端化，加快培育先进制造、电子信息、现代服务业等新支柱产业的结构调整方针，完全符合这一要求。我们一定要统筹推进生态环境保护与生产力布局优化、新型城镇化建设，加快打造陕西经济升级版，努力实现生态环境与发展速度、质量、结构、效益间的有机平衡。

在社会建设中更加注重优质生态产品的提供。加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。随着经济社会发展和人民生活水平不断提高，生态环境在群众生活幸福指数中的地位不断凸显，广大群众迫切期望在天蓝、水清、地绿、山青的环境中生产生活。这就要求我们，进一步强化良好生态环境是最公平的公共产品和最普惠的民生福祉的认识，进一步落实各级政府按照生态文明要求加强社会建设的责任，加强源头治理、动态管理和应急处置，实施好重大生态修复工程，集中力量优先解决城镇雾霾严重、工业污染排放超标和农村面源污染加剧等损害群众健康的突出环境问题，不断提升生态产品供给能力，让广大群众吃上安全的食品、喝上干净的水、呼吸到新鲜的空气，通过增进生态环境福利促进社会和谐。陕西在我国生态建设中的地位重要，陕北是治理黄河水土流失的重点区域，秦岭是国家重要的生态屏障和南水北调水源涵养地。我们更应该从全局的高度推进生态文明建设，尤其要加大环境脆弱地区的治理力度，大力开展对秦岭生物多样性的保护工作，积极建设秦岭国家中央公园，为维护国家生态安全作出应有贡献。

在政治建设中切实解决好环境立法相对薄弱的问题。加强环境立法工作，加大环境执法力度，是生态文明建设的根本保障。为有效解决环境立法相对薄弱问题，陕西已做了积极探索，多年前就颁布了旨在保护秦岭、渭河、汉江、丹江等重点生态区域和强化环境突出问题治理的一系列地方性法规或行政规章，去年又在全国率先颁布了大气污染防治条例，有力地促进了生态环境建设。但是，立法的系统性、针对性还有待增强。我们将根据上位法和实际需要，进一步健全法规体系，使生态文明建设步入法治轨道。针对陕北资源富集但生态脆弱的实际，加强资源有偿使用、退耕还林、毛乌素沙漠地下水系保护等方面的立法。在人口密集、产业集中的关中地区，重点完善环境准入、控制排放总量、防治大气污染等方面的法律法规。对生态环境良好而群众生活水平相对较低的陕南，主要是加强保护性立法，逐步完善生态补偿和促进循环经济、绿色产业发展的法律法规。在新一轮省级机构改革中，我省通过内部调剂设立了环境执法专门机构，下一步，要继续充实和加强基层执法力量，创新执法方式，规范执法行为，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。

在文化建设中大力倡导先进的生态伦理观念。习近平同志在关于生态建设的讲话中，曾多次以陕西为例讲到环境对人类文明变迁的影响。位于陕北靖边的大夏国都统万城终成废墟就是过度垦殖所致。文明的核心支柱是文化。建设生态文明这一人类文明的高级形态，必须高度重视文化的力量。陕西作为中华文明的发祥地，更应该在这方面有所作为。要把尊重自然、顺应自然、保护自然的价值观纳入社会主义核心价值体系，引导人们用生态文明的观点观察、解释和处理现实问题，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气，加快实现由人类中心向人与自然平等和谐的价值取向转变。

用系统化思维推进环境保护工作必须统筹谋划综合治理

贯彻落实习近平同志关于环境保护和治理的一系列重要论述，必须坚持开发与保护并重，污染防治和生态修复并举，生物、工程、技术等多种措施协同发力，努力形成生态环境工作的整体效应。

更加注重治理的系统性。紧紧围绕生态环境的构成特点，按照目标一致、规划衔接、资金集中、措施同步的思路，坚持山水林田湖一体化治理，增强环保、国土、林业、水利、农业、城乡建设、产业发展等相关规划的协同性。尤其要从人口布局、产业发展、城镇建设等更高层面的大系统出发，及时发现解决各专项规划的局限，并抑制可能在全局中产生的负面效应。以陕西为例，针对陕北水土流失严重的情况，要综合运用退耕还林、小流域治理、治沟造地、建设淤地坝、防沙绿化等多种措施进行治理，努力实现治山、治水、治地、治林协调推进。在治理渭河时应着眼于保护黄河这个大目标，加强与关中城镇群和产业发展规划的有机衔接，统筹实施支流治污、蓄滞洪区建设、水库建设和沿线景观带建设。在陕南保护汉丹江水源地中，应充分考虑秦巴山区的地质结构和群众生活状况，把避灾和生态搬迁、扶贫开发、保障性住房建设、小城镇建设以及发展绿色产业有机结合起来，努力形成生态保护与群众致富良性循环的大格局。

更加注重技术的综合性。生态破坏和环境污染的原因具有复杂性、特殊性的特点，用单一学科、单一技术和单一方法难以实现系统有效的治理，必须在继续加大生态环保技术创新力度的同时，高度重视推进相关技术的关联与融合，协同开展技术创新、产业创新和商业模式创新，带动节能产业、资源循环利用产业、环保产业加快发展。在节能降耗方面，加快推进重大装备制造核心技术、关键节能技术和清洁生产等技术的集成应用，努力使工业产品单位能耗指标和排放指标达到世界先进水平。在治水方面，综合运用多种技术手段，实现治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”。在城市大气污染防治中，既要突破城市群大气污染控制、非常规污染物控制、废弃物资源化利用的关键技术，又要加快推进绿化造林育种、种植、养护等方面的技术攻关，多种技术手段并举减少污染排放、增加碳汇总量。

更加注重环境的自愈性。生态环境具有自我恢复、自我调节、自我修复和自我发展的功能。比如，陕西通过25年的封山禁牧和退耕还林，使绿色成为陕北高原的主色调，而且气候明显改善，年增降雨量100毫米。自1981年洋县发现7只野生朱鹮以来，我们采取划定保护区、禁止周边使用化肥、建立信息员制度等措施加强生态环境保护，朱鹮种群数量发展到2000余只，活动面积也由最初的20平方公里扩大到1.3万平方公里。实践证明，在有效控制人为损害的情况下，完全可以利用自然系统的自愈机制走向生态平衡。下一步，我们将按照总书记“让透支的资源环境逐步休养生息”的要求，统筹推进严格保护与主动保育，促进生态环境质量持续改善。一方面，继续实施生态搬迁、退耕还林、天然林保护等重点工程，在城乡建设中强制性划定绿地范围，给自然生态留下必要的人文关怀和时间空间。另一方面，加快建设“百万亩森林”“百万亩湿地”，系统规划建设关中水系，以重现“八水绕长安”的美景，促进生态系统尽快恢复生机与活力。

用系统化思维推进环境保护工作必须通过改革破解难题

总书记强调，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。我们要按照这一要求，加快建立健全完整、规范、稳定的生态文明制度体系，为系统化做好生态环保工作提供有力保障。

健全政绩考核导向机制，坚决纠正唯GDP的片面政绩观。坚守耕地红线和水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“四条红线”，绝不越雷池一步。创新干部考核制度，对生态脆弱和重点保护地区探索取消GDP考核指标，实行自然资源资产离任审计和生态损害责任终身追究制，加快建立更加注重发展方式转变、资源节约利用、生态环境保护的政绩评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。特别要防止一味以生产总值排名比高低、论英雄，全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系，把保护生态、改善环境和充分就业作为加快发展的基本前提，用最小的资源环境代价支撑更高水平的经济社会发展。陕西从今年改革了考核机制，将环保工作的考核权重增加了一倍，以引导各市更加注重生态文明建设，追求有效益、有质量、可持续的经济发展。

创新环境监督管理体制，切实增强治理工作的协调性。大气、河流、地下水的污染没有行政区划界限，必须加快构建跨行业跨部门跨行政区划相互协调、相互配合、相互监督的工作机制。陕西在渭河污染治理中，不仅建立了沿渭各市的联防联控机制，而且主动与上游的甘肃省共同建立了渭河流域环境保护城市联盟，初步实现了跨省同治。下一步，我们将把这一做法推广到大气、地下水和农村面源污染治理等更多领域，完善联席会商、信息共享、生态补偿、项目联报及跨界环境事故协商处置等多项机制，同时整合各类力量健全统一监管、分工负责的监管体系，积极推进执法机制创新，不断提升环境监管和治理的综合效益。

充分发挥市场调节作用，尽快改变资源价格和环境违法成本过低的问题。主要是建立健全能够反映环境成本和修复效益的资源定价机制，积极构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用、生态补偿和损害赔偿的制度体系，有效激发各类市场主体主动减排的积极性。同时，加快建立环境损害赔偿制度，对造成后果严重的行为依法追究责任。陕西作为能源大省，将在这方面大胆探索，积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点，尽快形成主要由市场决定能源价格的机制。  

（原载《学习时报》2014年10月13日一版）