江泽林：西咸新区三年强基础 创新城市发展方式

省委常委、常务副省长 江泽林

2014年1月，国务院批复设立陕西西咸新区，作为首个以“创新城市发展方式”为主题的国家级新区，国务院赋予西咸新区建设“丝绸之路经济带重要支点、我国向西开放重要枢纽、西部大开发新引擎和中国特色新型城镇化范例”的重大战略任务，标志着西咸新区进入了新的发展阶段，迎来了新的发展机遇。

西咸新区管委会自2011年6月正式组建以来，按照省委、省政府要求，在西安、咸阳两市和省级部门的大力支持下，坚守规划，开拓创新，以项目建设为载体，创新城市发展方式，建设现代田园城市，走新型城镇化道路，迈出了坚实的步伐。目前城市骨架基本拉开，生态环境明显改善，招商引资成效显著，新兴产业集聚发展，“核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的现代田园城市格局初步形成，实现了新区发展的阶段性目标。

一、厘清了新区定位和发展理念，明确了新区发展形态

省委、省政府主要领导主导西咸新区发展战略研究。赵乐际同志指出“建设新城市、发展新产业、形成新业态，保护历史文化、保护生态环境、保护农民利益”，确立了西咸新区不是一般的开发区，而是新城市的定位。赵正永同志提出“创新城市发展方式”、“城市要有明确的边界”，建设“核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的现代田园城市，确立了西咸新区规划建设的核心概念。娄勤俭同志强调西咸新区发展要整体规划，集约、集群、集成发展产业，并对交通、水系建设都作出明确指示。全国政协、国务院研究室和国家发改委参与西咸新区发展战略研究，形成了创新城市发展方式的思路和重点。我们在深入学习省委、省政府基本思路的基础上，提出了西咸新区“大开大合”的现代田园城市建设理念，将城市现代化公共服务与优美田园风光合二为一，同时实现人口承载和集约用地两个目标，强调要坚守现代城市规划、现代产业体系、生态保护、文化传承、产城一体、城乡一体等重要理念。

在城市发展形态上，遵循自然山水格局、遵循历史文脉、遵循现代规划理念，建设现代田园城市，提出构建特大城市、中等组团城市、小城镇和自然村落组成的点状布局市镇体系。明确将境内145平方公里的大遗址历史文化保护区和渭河、泾河、沣河建成生态景观廊道，组团间楔形绿地分隔。市镇各有明确的边界，市镇周边是法定的永久农田，发展现代都市农业，同时也是城市的生态功能区，从而形成“开敞田园、紧凑城市”的“大开大合”空间布局，使城市核心区与周边现代农业、河流、绿地相得益彰，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。目前现代田园城市的格局已具雏形，太平优美小镇、崇文重点镇等形象初显，西咸新区成为全国首批55个生态文明先行示范区之一。

二、基本形成了以总体规划为统领的规划体系

在《西咸新区总体规划》的统领下，先后编制了田园城市总体城市设计、田园生态景观、城乡统筹、公共服务设施布局、市政设施等13项专项规划。制定了西咸新区现代田园城市建设标准和城市规划管理技术规定、控制性详规编制技术管理规定等，完成了重点片区的概念规划、控制性详细规划及城市设计。开展了西咸新区现代田园城市市镇体系、优美小镇、轨道交通、关中城市群核心区总体规划方案等专题研究。守住规划，规范分区规划的调整程序，推进控制性详细规划的全覆盖。建立西咸新区规划专题会议制度，对新区内重大城乡规划建设问题进行研究决策。渭河以南的沣东、沣西新城，处于西安、咸阳主城区边缘，在规划控制上强调通过河流、遗址、道路绿化、生态廊道强化城市边界；渭河以北的空港、秦汉、泾河新城，主要是新开发区域，严格执行“核心板块、快捷干道、优美小镇、都市农业”的现代田园城市规划要求，构建大开大合的城市格局。

三、建立了加快新区开发建设的基本政策体系

为加快新区建设，省委、省政府出台了一系列政策措施。2011年，新区管委会成立之初，省政府出台了《陕西省政府关于加快西咸新区发展若干政策》（陕政发〔2011〕46号）、《陕西省政府办公厅关于规范西咸新区规划范围内建设项目管理的通知》（陕政办发明电〔2011〕41号）。2014年1月新区获批国家级新区，为贯彻落实国务院批复精神，省委常委组织集体调研，召开专题会议，研究出台了《陕西省委省政府关于加快西咸新区发展的若干意见》（陕发〔2014〕10号），进一步明确了国家赋予新区的战略定位和重要任务，理顺了新区的体制机制，为新区加快发展注入了强劲动力，提供了坚强保障。同时，《陕西西咸新区条例》的立法工作，建立西咸新区省部际联席会议制度等正在积极推进。

新区管委会研究制定了《西咸新区投资优惠政策》（2011年10月21日）“33条”，以及《陕西省西咸新区信息产业园投资优惠政策(试行)》（陕西咸发[2014]85号）、《西咸新区丝路经济带能源金贸中心园区优惠政策》（陕西咸发〔2014〕35号）等专业园区的差异化支持政策和土地、金融、财税、城乡统筹等专项政策。为规范招商引资项目管理，完善招商引资风险防控机制，制定了《西咸新区招商引资项目退出机制（试行）》、《西咸新区重大招商引资项目考评办法（试行）》。推动国家开发银行出台了《关于支持陕西西咸新区发展的意见》，是国开行总行第一次对我省专项出台的信贷支持政策。

四、“基础设施、产业体系、社会事业和生态文明”四位一体，同步推进

一是基础设施建设先行。对接西安、咸阳的“五路四桥”全面开工，截至2014年底全区已有351公里的道路建成通车（其中，秦汉大道一期、沣泾大道泾河新城段建成通车，正阳大道泾河段基本完成，红光大道、富裕路沣东新城段主车道贯通，富裕路跨沣河桥主体工程完工；自贸大道、三桥新街、石化大道、白马河路等一批组团路网建成通车）。各新城核心区域骨干路网框架基本成形。加快建设空港立体综合交通枢纽，打造国家航空城实验区。二是新兴产业集聚发展。空港新城西部飞机维修基地、新加坡普洛斯航港基地、圆通西北转运中心、新地物流园等项目加快推进，西咸空港保税物流中心项目即将运营。沣东新城大力推进统筹科技资源改革示范基地、三桥商圈、六村堡工业园、中俄丝绸之路高科技产业园等重点板块建设，瑞典宜家家居、华润万象城、保利城市综合体、新加坡普洛斯、菜鸟网络西北核心节点项目等项目加快推进。秦汉新城引进第四军医大学医教研综合园区、惠普数字创意文化产业基地等项目，大力发展医疗健康、文化旅游等产业。沣西新城致力于打造新一代、升级版的科技园区，在国内首个举起“大数据”旗帜，引进电信、联通、移动、广电“四大运营商”数据中心、全国人口数据备份（西安）中心和国家林业局、测绘局等数据中心项目，建设国家政务资源后台处理与备份中心、国家级大数据处理中心，全国规模最大、产业链最完整的微软创新中心等5大项目投入运营。泾河新城重点发展新能源新材料和高端装备制造业，引进了华晨集团特种车生产基地、国家地理信息产业园等一批重大项目，秦龙现代生态智能创意农业园一期部分建成，乐华欢乐世界项目即将开园。三是社会事业同步配套。2014年4月，习近平总书记和中央军委批准第四军医大学基本部署调整至西咸新区，四医大新校区项目开工。西咸国际文教园区香港耀华国际中学奠基。北京之外的第一个清华大学附中—秦汉清华附中建成开学。位于秦汉新城的咸阳博物院已完成投资1.8亿元。西咸新区累计建成保障房2.8万套，完成投资88.2亿元。四是生态环境明显提升。投资20多亿元治理渭河、沣河、泾河，18公里渭河综合治理秦汉段完工，渭河北岸湿地公园和沣河湿地公园建成开放。结合西汉帝陵大遗址保护，在五陵塬形成林地5000亩，成为大西安重要的生态补偿区。空港唐顺陵遗址生态园林、萧何曹参遗址园林开园。作为“引汉济渭”节点工程和“八水润长安”的重点项目，规划10.4平方公里的斗门水库项目已于今年2月28日启动建设。沣西新城秦皇大道、绿廊和秦汉新城渭河生态景观带入选“全国城市步行和自行车交通系统示范项目”。

从2011年6月至2014年6月底，3年间西咸新区累计完成全社会固定资产投资2095亿元，招商引资内资到位资金393亿元，发展态势好于预期。

五、确立了“五龙舞西咸”为基础的统分结合管理体制

西咸新区管委会自成立之初，即按照创新体制、权力下放的要求，赋予空港、沣东、秦汉、沣西、泾河五个新城不低于西安市各开发区的权限，各新城管委会作为开发建设主体，履行规划、项目、建设、土地管理等审批权限，全面负责新城开发建设工作。新区管委会按照省政府授权或委托，行使新区开发建设管理权，在发展战略、规划土地、宣传招商、财政融资、风险防控和干部人事等方面实施统一管理。两级管委会统分结合，各负其责，初步形成了“五龙舞西咸”的良好格局。

六、建立与西安、咸阳两市及省级部门的外部协商机制

与西安、咸阳两市建立了定期沟通协商机制，每年召开座谈会向两市通报工作进展，协商解决开发建设中的重大问题。2014年制定了《西咸新区与西安市、咸阳市及省级有关部门沟通协调机制》，召开了26个省级部门参加的西咸新区建设工作联席会议，多层次的外部沟通协商机制逐步建立，“举全省之力建设西咸新区”的格局正在形成。

七、初步理顺土地、财政管理体制，投融资模式多元化

一是在全国同类新区中率先完成跨多个行政区的土地利用规划调整编制，建立了建设用地报批电子政务平台，实行建设用地统一报批，成为全省第十二个计划指标单列的建设用地报批单位。进一步优化了土地利用结构和空间布局。签订耕地保护目标责任书，守住耕地红线。统一土地供应管理，规范土地市场健康有序发展。

二是逐步理顺西安、咸阳与西咸新区各新城及省级与西咸新区的财政体制关系。省财政厅、省国税局、省地税局和人民银行西安分行2013年1月联合下发了《关于咸阳市与西咸新区财政管理体制意见的通知》，明确在各新城建立一级财政、一级金库，划分咸阳市与各新城的工商税收分配比例，并就土地出让金收缴等问题达成一致意见。按照“谁举债、谁偿还”和“保基数、分增量”的原则，理顺省级及西安市、咸阳市与西咸新区财政收入分配关系，2015年1月建立新区管委会一级财政管理体制，设立国家金库西咸新区中心支库，形成了西咸新区“1 5”完整的国库服务体系；明确以2014年实际入库数为基数，从2015年起省级收入超基数部分全部留给西咸新区管委会，该政策暂定五年不变。

三是在不同阶段采用差异化的融资方式，拓宽融资渠道，创新融资模式。开发建设初期，土地储备中心尚未建立，新区通过灵活性较高的信托、私募基金、BT等方式，利用第三方平台公司进行短期融资。随着新区财政体制的完善，各土地储备中心相继建立，实施以土地储备为担保的融资模式。通过对不同的开发项目整合包装成不同的金融产品，利用多种融资方式面向社会融资，形成多元化的投融资模式。成立西咸集团和各新城开发建设公司，组建西咸新区小额贷款公司和担保公司，入股我省新组建的秦农银行，参股陕西股权交易中心。建立储备土地融资、发债直接融资、争取国开行棚户区改造资金等多元化的投融资渠道。积极推动国开行出台专项支持新区发展的政策意见，承接国开行约50亿元棚户区改造贷款，形成来源稳定、融资成本较低的城市建设资金。2014年沣西新城发行12亿元的企业债券用于西咸新区信息产业园建设，2015年泾河新城发行10亿元的企业债券用于保障房建设，开启了由银行、信托贷款等金融机构间接融资向直接融资的新模式。

八、改革创新成效显著

推进新型城镇化。一是统筹城乡一体，推进户籍、土地、社会保障三项制度改革。为近7000名农民完成了户籍转换；加快土地制度改革，实行土地确权，试点成立土地流转中心，采取“产业主导、社会投资、市场运作”的方式，发展现代都市农业，同步推进优美小镇建设和村庄改造；推行统一标准的城乡养老保险制度，成立劳动力培训学校和就业创业服务中心，通过补偿商业用房、约定入区企业预留岗位给本地群众等方式解决农民长远生计。二是推进产城一体，以就业和城市功能为导向布局产业。空港新城以机场为核心布局飞机维修、物流、商务等项目，沣西信息产业园四大运营商数据中心可以解决近10万人的就业，沣东新城建设国际车城、华润万象城和宜家家居等，推进商贸等现代服务业发展。三是坚持生态优先，构建点状布局的现代田园城市市镇体系，为城市确定法定的永久边界。建立由特大城市、中等组团城市、小城镇和自然村落组成的点状布局市镇体系，把山川河流、大遗址保护区和农田作为“生态廊道”。四是探索城市建设的“西咸标准”，建设“海绵城市”。推广绿色建筑、低影响开发、综合管廊建设，得到社会各界广泛关注。五是创新工作方式，实施阳光和谐拆迁。在开发建设中尊重当地群众的主体地位，强调“不让老实人吃亏”的政策导向，工作程序公开透明、工作方法务实管用接地气，促进当地农民就地城镇化。三年多来，新区在征迁中无重大上访事件，其中空港新城、秦汉新城做到了零上访、零加盖。六是城镇化理论研究取得成效。西咸新区被上海浦东干部学院和延安干部学院确定为教学研究基地；中国人民大学与新区签订新型城镇化战略合作框架协议，共同开展重大理论和实践问题研究；泾河新城与省社科院联合成立了陕西丝路商旅文化发展研究基地。

构建开放型经济体制。一是出台负面清单。根据各区域的产业发展规划和发展特点，按照行业门类、大类推出了针对外商投资准入的“负面清单”，努力营造透明、公开的投资环境。二是推进口岸建设。国家航空城实验区、西咸空港保税物流中心获批，建设“丝绸之路经济带航空枢纽”上升为国家战略。三是推进西咸新区丝路能源金融贸易中心建设，构建以能源交易为主体的金融体系，促进能源开发和金融创新有机融合，大力发展能源金融市场。四是推进中俄产业园建设。西咸新区与中俄投资基金合作建设的“中俄丝绸之路高科技产业园项目”于2014年10月在中俄两国总理第十九次定期会晤中正式签署合作备忘录。采取“一园两地”的方式在俄罗斯和西咸新区分别建设两个园区，中俄双方企业互到对方国家投资发展，实现互利互惠。

简政放权，创新行政审批制度改革。实行企业登记注册制度改革，建立跨部门审批管理机制和审批信息流转机制，制定“三证合一”登记制度工作方案。西部首家“商务秘书服务公司”在沣东新城科统区成立，为创业者提供“拎包入驻”式服务。启动西咸新区网络安全和信息化建设工作，通过新区电子政务智慧平台，服务行政审批制度改革，实现工商、税务、质监等机构由串联式审批变为并联式协同审批。

国家级品牌建设取得新进展。西咸新区获得国务院批复，成为首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区之后，2014年2月，国家发改委印发了《陕西西咸新区总体方案》，进一步明确了西咸新区的主要任务和政策。2014年3月，沣西新城被国家发改委、工信部批准为国家级云计算服务创新发展试点示范。2014年5月，空港新城获批国家航空城实验区。2014年6月，西咸新区成为全国首批生态文明先行示范区。2014年10月，我省唯一的临空型海关特殊监管区——西咸空港保税物流中心获得海关总署等四部委联合批复，张高丽副总理实地考察了该项目。2014年10月，中俄丝绸之路高科技产业园项目落户西咸新区。2014年12月，沣东现代都市农业示范基地被国家旅游局认定为我省四个“全国休闲农业与乡村旅游示范点”之一。2015年1月，泾河新城获批国家级现代农业示范区。

经过三年多的开发建设，西咸新区取得了较好的成绩，但也存在着一些亟待解决的问题。主要表现在：一是对建设“新城市”认识还不够深化，体现省委、省政府的战略意图还不够，在开发建设过程中，对接西安、咸阳两市的“五路四桥”工程推进较慢，西安咸阳国际机场作为丝绸之路空中起点、作为关中城市群综合交通枢纽的地位还没有完全凸显出来，现代田园城市理念还没有充分彰显。二是以西安、咸阳、西咸新区为主体的关中城市群核心区规划研究不够深入，系统性、整体性考虑不足，西安、咸阳和西咸新区三个构成板块的协调机制没有完全建立，尚未形成“一盘棋”的格局。三是虽然在国家层面提出了给予西咸新区“创新城市发展方式先行先试权、财税金融支持、重大产业优先布局”等，但缺乏针对性、操作性强的措施，政策难以落地。四是确立了新区、新城两级管委会“分灶吃饭、权力下放”的基本原则，但对两级行政审批和管理的权责体系尚未进行明确的划分和梳理，在重大项目研究论证、土地和规划管理、招商引资和投融资平台等方面缺乏统分结合的有效机制；西咸集团和五个新城集团功能定位尚不清晰，经营模式创新不够。五是在原有土地财政、土地金融推动城市建设的传统模式难以为继的新形势下，新区开发建设亟待建立多元化可持续的城镇化投融资机制。六是对国家赋予西咸新区建设的重大战略任务的理解还不够深入，落实任务的路径和措施还有待深化，新型城镇化、丝绸之路经济带重要支点、传承历史文化等重大课题系统研究不够。七是聚焦主题、特色鲜明的大型宣传报道少，在中央级媒体上推广西咸新区核心概念还很不够，对外宣传需进一步发挥主渠道作用。八是西咸新区管委会组织机构还不健全，土地出让、规划调整、重大项目布局等决策制度不够完善，干部人事制度的建立和管理，以及与有关部门对接做得还不到位。

当前，我国经济发展进入新常态，机遇与挑战并存，西咸新区经过三年的谋篇、布局、蓄势，打下了良好基础，面对新的形势，西咸新区要审时度势，在经济增长方式转变和经济结构调整中，以改革创新为动力，抢占先机，主动作为，采取有力措施，认真落实国家赋予西咸新区的重大战略任务，着力提高经济发展质量和效益，推动新区开发建设更好更快发展。

一、深化国家级新区建设战略认识，统筹关中城市群核心区规划

充分认识国务院批复设立西咸新区是国家深入推进西部大开发、扩大向西开放、建设丝绸之路经济带、推进新型城镇化的重大战略举措，是国家赋予陕西的重大战略任务，是陕西发展的重大战略机遇。要以战略眼光、创新思维和全局意识，按照建设新城市的要求，统一规划建设关中城市群核心区，将西安、咸阳、西咸新区作为建设的核心主体，充分考虑关中城市群核心区规划的系统性、整体性，加快资源布局，明确功能分工，推动区域主体融合发展。依托西安咸阳国际机场，打造关中城市群综合交通枢纽，建设以航空、高速公路、轨道交通等为主的立体化综合交通系统，并联西安、咸阳。

二、认真贯彻落实中、省政策，形成新区建设合力

全面贯彻落实国务院《批复》、国家发改委《总体方案》和陕西省委、省政府《关于加快西咸新区发展的若干意见》文件精神，从新区实际出发，以改革创新的精神，破解制约新区发展的深层次问题，在行政管理体制、城乡社会统筹等方面先行先试，深化改革、简政放权。全省上下要切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，凝聚各方力量，相互协作，形成发展合力，高水平地推进新区建设，高标准地做好各项工作，举全省之力加快西咸新区发展。

三、进一步理顺新区管理体制，健全对外沟通协调机制

进一步理顺新区管理体制，充分授予西咸新区项目建设、规划、土地、建设、环保等省级部门经济管理权限和相应的设区市一级的经济管理权限，明确由西咸新区管委会统一负责办理、颁发土地证和房产证。探索与西咸新区发展阶段相适应的行政管理体制，逐步对区内街镇实行行政托管。强化社会管理职能，在西咸新区成立公安派出机构，统一协调西安、咸阳两市在各新城设立的公安分局。形成与西安、咸阳两市及省直有关部门定时间、分层次的协调机制，及时对接沟通、协调解决有关问题。建立西咸新区省部际联席会议制度。

四、坚持统分结合，规范新区内部两级管理

梳理西咸新区和各新城两级管委会的权力清单，明确管理主体责任、开发主体任务边界，形成统分结合、责权对等、高效运转的内部管理体制。按照大部制、市场综合监管和精简效能的原则，根据不同的发展阶段，对两级管委会内设机构实行阶段性总量控制。研究确定西咸集团和各新城集团的功能定位、经营体制，形成以资本为纽带、互为支撑的市场化平台，发挥西咸新区大品牌、大平台的优势，为各新城做大做强市场化载体创造条件。

五、集约节约利用土地，完善新区财政体制

按照中、省建设用地报批的相关规定和西咸新区总体部署，统一土地供应管理，规范建设用地报批，严格用地准入门槛，明确各类建设项目的投资强度、建设强度以及产出强度，建立规范健康有序的土地市场。加大对土地违法查处力度，做到“防范在先、发现及时、制止有效、查处到位”，确保各项土地管理制度落到实处。按照“谁举债、谁偿还”和“保基数、分增量”的原则，进一步理顺省级与西咸新区和西安、咸阳与各新城的财政收入分配关系，建立新区管委会财政管理体制，设立相应的新区本级金库。

六、积极探索建立多元化、可持续的投融资机制

按照公益性、功能性及经营性的项目分类，制定差别化的投融资方案。鼓励采取发行企业债券、中期票据、保险信托计划等多种融资方式筹集建设资金，降低融资成本。建立省财政和新区管委会对西咸集团注册资本的共同补充出资机制。以资源、科技、金融互为支撑，通过资源增信、证券化等方式支持西咸新区发展。不断创新投融资机制，拓宽融资来源渠道，对社会保障、公共服务、基础设施建设资金需求进行多元化融资，鼓励社会资本参与城市公共设施投资运营，建立规范化、制度化、市场化的公私合作项目运行机制，引导各类市场主体采用BOT、TOT、PPP等投融资方式参与新区建设。

七、深入进行系统性战略研究，认真做好对外宣传工作

发挥西咸研究院智力支撑力量，加强与西安交通大学、中国浦东干部学院、中国延安干部学院、中国人民大学新型城镇化协同创新中心的研究合作，加大对推进新型城镇化、建设丝绸之路经济带重要支点、传承历史文化等重大课题的系统性研究,深入研究西咸新区开发建设管理中的重大问题，增强指导工作的前瞻性和科学性。积极与中央和省级主要媒体开展长期性、深层次战略合作，建立稳定的合作机制，聚焦开发建设主题，宣传报道西咸新区核心概念，扩大对外影响力。

八、加强新区干部队伍建设

努力创建学习型组织，开展系列专题讲座，不断提高全体干部学习能力、实践能力和创新能力。完善目标责任考核，建立考核结果与绩效工资挂钩机制，充分发挥考核的激励和约束作用。进一步加强党风廉政建设，改进工作作风，培养干部法治意识、廉洁意识，建设一支学习务实、和谐创新、勤政廉洁的干部队伍。