单霁翔：文化遗产保护亟需法治护航

长期以来，对文化遗产及其环境的破坏，被认为是经济和城市发展必须付出的代价。这种观点必须加以纠正

文化遗产保护领域立法和执行的整体现状，与文化遗产保护的重要性、紧迫性不相符合，与依法治国的要求不相符合，与依法保护文化遗产的任务不相适应

在全面推进依法治国的号角声中，故宫博物院院长单霁翔以他10多年来在文化遗产保护一线的丰富体验和积极思考，呼吁“文化遗产保护亟需法治护航”。自2003年起连续三届担任全国政协委员的他，12年间围绕文保话题提交了178件提案，九成以上得到办复。今年，他又拿出了10份提案，一半以上涉及“如何加强文物法治建设”的话题。

古迹正在加速消失

“文化遗产的保护现状并不乐观。”在接受本报记者专访时，单霁翔举出一串让人忧心的数字：第三次全国文物普查结果显示，由于人为破坏和自然损毁原因，23年间我国约有4.4万处曾登记过的不可移动文物消失，年均消失约2000处。

他所说的23年，是从1985年第二次文物普查结束算起，到2007年第三次文物普查启动。由于普查手段的提高及文物概念的拓展，录入的文物总量大幅增加：不可移动文物数量从上世纪80年代的20余万处增加至76.7万处，几乎翻了两番;世界文化遗产、国家历史文化名城从无到有，快速增长，其中世界遗产总数达到47项，位居世界第二，国家历史文化名城总数达到125座。

一方面，文物总量扩容增加了保护的艰巨性，另一方面，不可移动文物的消失增加了保护的紧迫性。不可移动文物即人们传统理解中的古迹，包括古建筑物、传统聚落、古市街、考古遗址等类别。

今年是设定文化遗产日的第十年，文化遗产保护理应深入人心，但损毁历史文化名城、拆除文物建筑本体、破坏文物原生环境、侵蚀考古文化遗址的现象仍普遍存在，古迹的消失竟然呈现加速态势。单霁翔介绍：“2014年，国家文物局对100个古城不可移动文物的消失情况进行普查。对于地方自查上报的数字，国家文物局选择10个县区，用卫星和其他手段进行复核。如将这10个县区的文物消失速率折算到全国，大约一年全国就有上万处不可移动文物消失。”

部分地方政府难辞其咎

谁来对古迹的加速消失负责?单霁翔认为，在大规模城乡建设过程中，由于部分地方政府不能正确处理当前与长远、经济建设与文物保护之间的突出矛盾和问题，有法不依、执法不严、以言代法、以罚代刑的情况严重。

长期以来，对文化遗产及其环境的破坏，被认为是经济和城市发展必须付出的代价。“这种观点必须加以纠正。”单霁翔说，“习近平总书记曾对一些地方将经济发展和文化遗产保护对立起来的行为提出警示：‘如果说以前无知情况下的不重视还可以原谅，那么现在有认识情况下的不重视，那就是意识问题、政绩观问题。’”

地方各级政府本是文化遗产保护的主体，负责打击和纠正本行政区域内的文物违法犯罪行为，但在错误政绩观的影响下，有些地方政府置“红线”和“底线”于不顾，法人违法情况相当严重。单霁翔透露：“在行政指令和商业利益的驱动下，文物往往会遭到毁灭性的破坏，很多违法工程在政府其他部门的审批下‘一路绿灯’，根本不依法征求文物部门的意见。有些官员直接干涉、阻挠文物执法。一些敢于向上级反映当地文物破坏案件的基层文物保护人员遭到批评打压。”

目前，我国省、市、县文物行政管理部门普遍不健全，远远不能适应文物保护管理工作的需要。全国70%以上省级文物行政部门管理层级不统一，或内设机构不健全，或行政职责不明晰，全国75%以上市、县政府未设置文物行政机构。

加快立法加强执法

回顾文物保护的法制化进程，单霁翔如数家珍：1982年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国文物保护法》，这是我国文化事业的第一部法律，开启了文物工作走向法治的新时期;2002年10月，全国人大常委会修订《文物保护法》，确立了“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针;此后，国务院制定了《文物保护法实施条例》《长城保护条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《博物馆条例》等行政法规;2005年12月，《国务院关于加强文化遗产保护的通知》提出，到2015年，要基本形成较为完善的文化遗产保护体系，具有历史、文化和科学价值的文化遗产得到全面有效保护;要使保护文化遗产的观念深入人心，成为全社会的自觉行动。今年就是2015年，《通知》提出的目标实现了吗?对此，单霁翔并不讳言：“文物保护法律法规体系正在逐步建立和完善，无法可依的状况逐渐改变。但是，我们也要看到，文化遗产保护领域立法和执行的整体现状，与文化遗产保护的重要性、紧迫性不相符合，与依法治国的要求不相符合，与依法保护文化遗产的任务不相适应。”

单霁翔指出，对比经济和民生方面的立法进程，文化遗产保护领域的立法进程相对落后，特别是“历史文化街区”、“大遗址”、“乡土建筑”、“工业遗产”、“世界文化遗产”、“水下文化遗产”等方面的专项法规、技术规范、管理制度缺失较多，法律、法规的前瞻性和可操作性也有待提高。

不仅要立法，还要加强执法力度。单霁翔建议，必须要有专业的队伍来加强文物执法，形成与公安、监察、检察、工商、海关、建设、规划、环境等部门的有效联动。建立行政执法责任制，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究，以震慑破坏文物的违法行为。

保护文物人人有责

“我国人均GDP超过5000美元后，社会公众文化需求呈现爆发式增长。”单霁翔拿博物馆举例子，“数量从改革开放之初的349座发展到现在的4165座。全国免费开放博物馆达到2780余座，每年接待观众由免费开放前的1.5亿人次，增加到目前的6.38亿人次。”

但令人遗憾的是，从事、参与和热心于文化遗产保护工作的人员构成，还仍然以各级文物行政部门、专业机构人士和部分专家学者为主。“绝大多数的社会公众对文化遗产的关注还大多停留在观光、鉴赏的认识上，很少能够有意识地参与文化遗产保护的具体行动，社会广泛参与文化遗产保护的局面还没有形成。”

为此，单霁翔提议将文物保护法律法规的宣传纳入全国普法规划，构建文物保护人人有责、保护成果人人共享的良好局面。同时将文物法治教育纳入国民教育体系，设置教材和课程，使其成为高等院校和中小学校的学习内容，在全社会形成学法、知法、用法、守法的氛围。