西安警务站样本调查

    “这里可以报警吗？我刚在对面的餐厅吃完饭，出来就发现手机不见了。”2015年元月1日上午10点钟，李先生抱着试试看的心情，走进了距离餐厅不远的西安市公安局火车站广场警务站。
    “我们马上随你去现场。”10分钟后，扒窃手机的嫌疑人被民警抓获，李先生握着失而复得的手机，一时有些回不过神儿，“这也太神速了吧！”
    李先生没有想到，自己正是西安市公安局警务站工作启动当日受益的第一人。
    2015年新年伊始，西安市公安局在治安问题多发的街头布建了68个警务站，让公安机关的民警下沉到警务站，专司反恐处突、巡逻防控、接警处置三大任务，近距离为群众排忧解难。这些警务站与分布在全市居民社区的455个“家门口”派出所遥相呼应、功能互补，解决了打击防范街头违法犯罪“最后一公里”、服务群众“最后一公里”的问题，强化了群众“居家、出行”两大平安，是西安市公安局深化警务机制改革的又一力作。
    笔者了解到，警务站的成立使西安市派出所民警总数较之前净增加1368人、辅警总数净增加871人，西安市平均每一分每一秒都有至少800余名警力在街头巡逻防范。眼下正是临近年关的案件高发时期，而西安市警务站启动半个月，全市刑事警情总量同比下降26%，群众反映最为强烈的“两抢一盗”、涉车类盗窃、盗窃电动自行车等案件均大幅度下降，最高降幅35.9%。
    破解警务前移难题 看街面布防如何实现“动态化”？
    非法持有毒品和管制刀具，在民警盘查时，突然启动轿车逃窜，4个警务站跨区域联动，围追15公里制服4名携毒男子、缴获冰毒30克。这是2015年元月2日凌晨4时发生在西安市的真实一幕。
    当前，我国社会正进入新一轮转型期，治安形势也随之发生新变化、面临新问题。党的十八届三中、四中全会做出了全面深化改革的重大决定和推进依法治国的重大方略，并首次提出全面深化公安改革，以适应形势发展需求，提升维护国家安全和社会稳定的能力。
    作为丝绸之路经济带重要战略支点城市的公安机关，西安市公安局一直致力于探索建立“屯警街面、贴近实战、快速反应”的立体化社会治安防控体系，特别是2014年以来，秉承反恐统领警务的思维，深度调整街面布警格局，建立了141个巡逻网格、20个反恐应急点和环西安边际的58个治安检查站，形成了数百个街面巡逻防控作战单元覆盖全市大街小巷的综合格局。
    但在实际运行中，警力制约仍是不可回避的影响。“未央区地域面积大、派出所少，平均每个派出所的辖区都有10余平方公里，有的甚至20多个平方公里，一两辆巡逻警车撒出去几乎看不见，想增加吧，又没有那么多警力。”公安未央分局巡警大队大队长李冰的心事颇具代表性。
    “不从根本上解决屯警街面、警务前移的问题，落实中央深化公安改革的要求就是空谈。”西安市委常委、市公安局局长任军号直言。近年来，尽管西安市委、市政府在增加警力方面不遗余力，但由于城市人口增长迅速、公安工作量不断加重，西安市公安局依然面临着警力不足的矛盾。西安市地理面积10108平方公里，常住人口和流动人口总数超过1000万，而正式在编民警只有1.6万人，比例悬殊。
    如何立足现实，通过改革挖潜和释放警力？突破口在哪里？西安市公安局选择从群众反映最为强烈的降控街面发案与接警处警工作着手，提出了警务站建设的理念，期冀籍此将大批警力前移到街面和群众之中。
    2015年元月1日，首期布建于西安市三环内警情多发区域的68个街头警务站正式启动，专司反恐处突、巡逻防范、接警处警三大职责，实行全天候运转。
    事实上，早在2014年初，西安市公安局就针对社区安全，率先在全国创建了“家门口”派出所，通过数据铺设创新，将部分公安业务从派出所前置到了社区警务室，也将大批社区民警推到了群众身边。
    “警务站和‘家门口’派出所的建设，形成了全市民警‘上街面、下社区’两大格局，是市局党委‘护好百姓出行平安、守好百姓居家安全’理念的体现。”西安市公安局巡警支队支队长魏晓林告诉笔者，警务站的警力主要来自于两个方面：一是重新整合派出所格局，将街面巡逻警力整体前移至警务站；二是机关警力下沉，先后两次共将市局、分局机关1368名民警沉到基层派出所，使68个警务站的实有民警总数达到828人、辅警828人。“平均每个派出所净增６至８名民警，再加上大量辅警，充实了基层警力，做大做强了派出所。”
    西安市警务站的布建也相当讲究，主要以两年来市公安局110统计的日均接警量为依据，接警量大的设一级警务站，警情相对少的设二级警务站。一级警务站每班次警力不少于8人，二级警务站每班次警力不少于6人。有警接警、无警巡逻。
    警务站亮相的第一天便接连展现出实战效能。就在火车站广场的李先生找回自己手机之后不久，距此十余公里之遥的新北城蔬菜批发市场，汉城警务站民警也通过快速出警，将刚刚盗窃了他人车内财物的一名吸毒人员抓获，守护了群众财产平安。
    “出警半径缩短是接处警提速的关键。”魏晓林表示，大部分派出所处于复杂街巷甚至城中村里面，警车出行相当不便，警务站将出警车辆和民警前置到了街面上，使接处警工作呈现动态化，并且分化了出警地域，因此出警速度明显提升。“比如电子城派出所，通过建立3个警务站，出警半径也随之缩短了33%。”
    “市局还建立了跨区域复式联勤联动机制，使警务站的合成作战力呈几何倍数增长。”魏晓林介绍，68个警务站全部实行了PGIS高精度卫星定位，开通了公安信息网和视频系统，民警随时可以和派出所、分局甚至市局进行音视频对讲，也可以和其它任意一个警务站进行联通互动。
    “这次能及时抓获4名携毒嫌疑人，多亏了其他3个警务站的配合。”谈及１月2日凌晨的那场精彩追堵，太白路派出所所长张嘉维深有感触，“以前别说两个公安分局联动出击，就连几个派出所联动办案都不常见。现在有了警务站和联勤联动机制，通过市局110指挥中心统一调度，两个公安分局、4个派出所的警务站在案发后仅几分钟就能快速联动、迅速出击，为一些突发案事件的处置节约了时间，也大大提升了街头现案侦破的成功率。”
    “警务站的建立，对公安机关反恐工作也有明显增补作用。”承担着西安火车站广场及周边治安安全重任的西安市公安局站前分局，2014年以来反恐防恐任务繁重，局长郑海洲告诉笔者，一方面，警务站的启用直接增加了广场上的屯警总量；另一方面，分局建立了警务站和反恐点、屯警点的联动机制，一旦有涉恐警情，3方力量就能同步快速反应。
    警务站把民警的办公场所从“室内”移到街头，破解了警务前移的难题，实现了屯警街面、快速反应，缩小了出警半径，增强了对违法犯罪的震慑力，也进一步激活了此前建立的街面巡逻防控作战单元格局，使西安市构建起了以68个警务站为骨架、以141个巡逻网格为支撑、以20个街头反恐应急点为呼应、以环西安边际的58个治安检查站为关卡，动静结合、纵横呼应、24小时值守街头的现代化街头治安巡逻防控网，实现了警力跟着警情走，武装巡逻经常化，抢占了动态环境下维护稳定的制高点，掌握住了社会治安的主动权。
    据西安市公安局110统计数据显示，建立了警务站的地区警情均出现大幅下降，火车站广场的刑事警情降幅高达83%。华东商城郭经理高兴地说：“商城周边的案子下降了至少20%，我代表近千名商户感谢民警，谢谢你们让我们有了更多的安全感。”
    笔者从西安市公安局获悉，警务站启动半个月，共接处各类警情1.５万余起，平均出警时间从10分钟缩短到7分钟，最快时1至2分钟即可到达现场。截至目前，未接到一起因出警速度慢、民警态度不好引发的群众投诉。
    破解民警专职化难题 看如何倒逼派出所警务模式改革？
    这天，汉城派出所社区民警刘嘉勇的辖区发生了一起打架纠纷，双方伤情都不严重，但由于参与人数较多，刘嘉勇没有简单调解了事，而是一连用了5天时间，先后走访80余名社区群众，深入查找纠纷根源，摸清了双方在社区物业管理中的矛盾点，并及时向相关民政部门上报，积极协助解决，避免了矛盾的进一步激化和发展。
    汉城派出所所长展尧认为，刘嘉勇对这起矛盾纠纷的快速准确摸排，正得益于市局建立的警务站工作机制。“否则，仅值班接警就要占用两天时间，再加上警情处理，哪里还有时间沉到社区走访？”
    展尧的感触正是西安市公安局以警务站建立为契机，倒逼派出所警务模式改革所收到的初步成效。
    “以‘大推磨’为主要模式、业务分工模糊、民警职能泛化的传统派出所警务机制显然已不适应当前治安形势需求，推行民警专职化迫在眉睫。”西安市公安局治安局局长宋西斌坦言，早在2013年底，西安市公安局就开始了这一方向的探索实践，但由于派出所承担着大量的接处警工作，如何真正将社区民警、刑侦民警等警种从接处警中释放出来，又不因警力减少而影响此项工作，是一个难解之题。以汉城派出所为例，日均警情20起，实有民警35人，除去所干、内勤、户籍室民警之外，其余分为四个班组，每班组6人，轮流承担每日24小时的接处警，基本已应接不暇，倘若减少每班组警力，必将因警力不足导致出警延误，引发群众投诉，甚至造成严重后果。

警务站的建立让这一难题迎刃而解。随着反恐处突、巡逻防控、接警处警等工作前移到街头，并呈现专职化状态，派出所的业务功能也相应发生改变。“不再被大量的接处警工作压的喘不上气。”汉城派出所教导员白羽介绍说，社区民警已经完全实行了专职化，不再参与值班接警工作。刑侦民警和治安民警虽然依然参与值班，但一方面，不用再疲于奔波出警；另一方面，警情大幅度减少，并且警务站又消化了相当一部分简单警情，对情节复杂的，才移交派出所处理。同时，警情移交实行归类制度，即治安警情移交给治安民警、刑事警情移交给刑侦民警，分工更具体、职责更清晰，使民警得以有精力、有能力深挖和经营案件，有助于推进刑侦专业化和社区民警专职化。
    展尧举例说，1月14日晚上，派出所成功组织查处了一起食品安全案件，摧毁非法屠宰场一个，抓获涉嫌违法犯罪人员10名。“当晚我们组织了20多名民警突击行动，如果放在以前，很难有精力办这个案子，都忙着接处警，人先抽不出来。”
    当前，西安市设立了警务站的综合派出所全部按照“一室一站三队”的结构进行设置，即指挥研判室、警务室、社区警务队、治安管理队、责任区刑警队；未设立警务站的派出所则为“一室四队”结构，即指挥研判室、治安巡逻队、社区警务队、治安管理队、责任区刑警队。
    分析西安市派出所的这两大新结构，不难发现，无论哪一种设置，都强调了警种的专职化和打防的均衡化。
    “市局党委作为长期工作抓手的‘五防五打五管控’工作（西安市公安局于2013年４月启动，明确提出了五项打击重点、五项防范重点和五项管控重点，旨在强调公安机关打防管控工作的均衡发展，避免传统的以严打统领警务的单一思维）就是强调打防控有机结合，警务站的建立进一步推动这个理念应用于实践，将有效促进西安公安工作迈入良性循环。”公安未央分局巡警大队大队长李冰以巡逻工作为例分析，虽然市局早就推行了巡逻工作专职化，但派出所受警力限制，往往安排年纪较大的民警负责巡逻工作，加之以往的工作机制，巡逻民警只负责先期处置警情，并不真正承担处警工作，因此压力不大，从巡逻效果来讲，就容易表层化。“现在，由警务站承担巡逻工作，你就必须认真负责，想方设法降控案件，因为如果发了案，还得你出处警，根本偷不了懒。这样一来，必然就倒逼夯实了巡逻防范，也促进了对现行犯罪的打击，使巡逻工作专职化落到了实处。”
    一组数据可以印证李冰的观点。警务站运行半个月，巡逻民警现场抓获违法犯罪嫌疑人57名，同比之前增加了近10倍。
    明德门派出所主管户政的副所长葛鑫如是看待社区民警专职化将带来的变化，“这是个慢功夫活儿。民警在社区转一天，老百姓可能不知道，贼也不知道，但如果民警十天半月天天都在社区转，群众口口相传，大家就都知道了，有什么事儿也能想到告诉你，不但贼不敢来了，社情民意也能及时掌握。”
    西安警务站运行半个月以来，共现场处置警情3717余起，占到总警情的23.5%，有效释放了派出所警力。目前，西安市公安局以“上街面、下社区”为思路的派出所警务机制改革格局已规模初显，公安基层基础工作进一步夯实。全市1212名城乡社区民警全部实现专职化，1000个城乡社区警务室“灯常亮、人常在”，越来越多的“家门口”派出所入驻居民小区。责任区刑警队的专业化建设也正在稳步推进，将承担起一般刑事案件和“五小”案件的侦办工作，让影响群众切身利益的“小案”不再难侦破。
    破解执法监督难题 看如何推进执法规范化建设？
    1月15日晚9时许，明德门派出所警务站接市局110报警：一名女子在杨家村租住屋丢失一部手机。警务站民警张兴琰迅速赶赴现场。女子强调手机丢失前后这栋楼房并无人员出入，要求民警对其他租住屋进行搜查。张兴琰打开随身携带的执法记录仪，一边走访了解情况，一边对调查过程进行全程录音录像。
    这是张兴琰当天出的第10个警了，此前的9个警分别是纠纷、盗窃、诈骗和求助，他都对自己的处警和调解过程进行了全程录音录像。
    16日凌晨零时，张兴琰下班。交接班时，他将执法记录仪交给管理员进行数据存储，并登记备案。按照要求，这些执法音视频资料将至少被保存一个月。对于交接给派出所的警情，办案民警如需调取这些资料，将凭《接处警登记表》在处警的三日之内经管理员进行调取。
    这些程序，正是西安市公安局警务站民警的工作规范之一。
    西安市公安局将警务站建设作为深入推进平安西安建设和法治公安建设的良好契机，从接警、处警、交接、巡逻、盘查等全环节狠抓执法规范化建设，制定了《警务站110接处警工作流程规定》、《警务站接处警案（事）件交接工作规范》、《警务站巡逻防范工作规范》、《警务站车辆装备警械武器配备标准和使用管理规定》等12份共计93页的警务站运行规章制度汇编。笔者看到，民警仪容仪表，警情如何登记及反馈、信息何时录入，遇到重大敏感类警情或突发案（事）件如何应对处置、警情受理辖区存在争议怎样处理等，制度都作了详细规定，几乎覆盖到了每一个细节。
    “警务站是接警处警、服务群众的一线作战单元，要做到执法质量让群众心服口服，必须注重过程控制和细节管理，从源头上把好关。”西安市公安局法制支队支队长王勇介绍，市局在细化执法环节的同时，还强调以信息化促进规范执法，通过铺入公安内网光纤和信息数据平台，要求警务站民警对巡逻盘查、接警处警、信息采集的相关数据以及案件办理等工作情况全部进行即时网上录入与反馈，“实现了对警务站民警执法执勤行为的全数字化覆盖。”
    笔者在西安市公安局指挥中心看到，智能化的警务办公指挥系统可谓是该局以警务站为抓手，为深入推进执法规范化建设插上的“科技之翼”。只见每一个警务站的多角度动态图像都随时可以在大屏幕上调取和显示，站内的声音也清晰可辨。“警务站安装有先进的智能监控系统，随时传输在外执勤人员的信息，车内配置摄像头和语音调度指挥系统，车外也有旋转摄像头，高清监控，24小时查看周围信息。”市公安局指挥中心主任刘建邦告诉笔者，这些音视频数据与公安分局指挥中心和派出所也互联互通，点击鼠标就可以随时查看警务站的工作动态。
    “警务站基本采用大面积的透明玻璃幕墙，这本身就是一种接受群众监督的方式，这种公开无形中会使民警的行为更加规范和提升。”市公安局巡警支队副支队长李红告诉笔者，市局还对警务站实行了星级评定制度，重点考核内容就是勤务规范、巡逻防范、接警出警和规范执法。
    在明德门派出所副所长闫希军看来，市局出台的这一系列刚性措施如果是确保民警规范执法的外在约束，那么，派出所警务模式改革后对警力的解放则是核心推动力。“以前民警4天一个班，值班当天要应付大量的接处警工作，有些警情第2天都处理不完，如果第3天再没消化完，加之还有本职工作，第4天值班又叠加了新警情。民警都是急于尽快将案件脱手，否则便过了时效。哪怕检察院给我批上两页纸的补侦要求，我后面再完善呢。可是谁又打心里愿意这样？毕竟总被要求补侦脸上也不好看，现在，民警从接处警中解脱出来，有了时间和精力，当然就愿意下功夫办理精品案件了。”
    外在制度规范、内在减压释负，西安民警的宗旨观念进一步加强、执法理念进一步转变，执法水平进一步提升，他们更加心系群众，在一次次接警处警、扶危救急中默默增加着警民心与心之间的温度。元月6日傍晚，汉城派出所警务站民警在巡逻时发现一名迷路的2岁女童，历经3个小时的查找，使孩子与父母团聚；元月8日，一名年轻姑娘因情感问题想不开欲跳楼，长安路派出所警务站民警不顾个人安危，徒手爬上4楼窗台外沿，耐心与女子对话沟通，并抓住短暂时机，迅速翻上窗台将轻生女解救；元月14日凌晨，等驾坡派出所警务站民警及时救起一名冻得奄奄一息的弃婴，使孩子的生命得以延续……
    据统计，西安警务站启动半个月来，共救助群众917名。“理性、平和、文明、规范”也已成为西安民警日常执法工作的指导思想和基本准则，追求法律效果与社会效果统一，正日益渗透于西安民警的执法全过程。这些，都在点点滴滴提升着群众满意度和西安公安的执法公信力，让安全从“街头”驻扎到了群众“心头”。
    专家意见：
    计划从人民公安大学、西北政法学院、陕西省警察学会三个层面邀请专家，就警务站的建设对公安机关增强街面屯警、提升快速反应、强化震慑力等的推动作用，以及在深化警务机制改革的良性探索实践方面提出见解。目前正在联系中。