改革的宣言发展的蓝图

　　□彭德成

　　《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》充分体现了党的十八届三中全会关于深化改革的总体要求，充分展示了全国旅游行业将在改革发展的道路上不断探索和实践的生动局面和美好未来。文件可以说是以习近平同志为总书记的党中央、以李克强同志为总理的新一届国务院对我国旅游业改革发展的总部署、总要求、总任务，是推进旅游业转型升级、科学发展的指挥棒和加速器，是中国旅游业发展史上新的里程碑。文件主要有以下几个特点：

　　立意高。文件以党的十八大和十八届二中、三中全会精神为指导，以旅游业改革发展为主题，紧紧围绕充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用这一主线，以转变政府职能深化旅游业改革，以扩大开放促进旅游业改革，以深化改革促进旅游业发展，以旅游业发展服务国家五位一体建设，努力为稳增长、调结构、惠民生做出新的更大贡献。可以说，文件通篇贯彻十八大精神和十八届三中全会决定，是新时期旅游业改革的宣言、发展的蓝图，主题突出、立意高远。

　　理念新。文件最大的亮点是第一部分“树立科学旅游观”，把习近平总书记、李克强总理、汪洋副总理近期关于旅游业改革发展的一系列重要讲话，加以概括提炼成科学的旅游观，即“三坚持三转变三目标”。在发展理念上，按照“五位一体”要求，强调坚持依法兴旅，坚持融合发展，坚持以人为本，形成政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的发展格局，让游客游得放心、游得舒心、游得开心，实现经济、社会、生态效益相统一;在发展方式上，按照转型升级方向，强调旅游产品向观光休闲度假并重转变，旅游开发向集约型转变，旅游服务向优质服务转变;在发展目标上，按照提质增效的要求，不盲目追求市场规模和增长速度，没有设定到2020年三大市场规模和增长率，只强调了境内旅游总消费、居民年人均出游率和旅游增加值占全国GDP的比重，突出了旅游业对促消费、稳增长、提高居民生活质量的贡献。这些新理念就是科学发展观在旅游领域的具体深化和体现。

　　思想深。文件突出了旅游业的综合性特点，强调旅游是现代服务业的重要组成部分，带动作用大，对促进经济增长、居民消费升级、产业结构调整具有重大意义。文件突出了旅游业的民生性特点，强调旅游对扩大社会就业、增加居民收入、提高人民生活质量的重要作用，坚持以人为本，保障旅游安全和诚信服务，大力发展乡村旅游、研学旅游、老年旅游和休闲度假等大众化旅游产品和业态，满足人民群众多样化、多层次旅游需求，同时营造良好的旅游环境，切实落实带薪休假，规范景区门票价格，实施游客最大承载量控制，体现公共资源的公益性，让游客放心、舒心、开心，推进乡村旅游富民工程，带动贫困地区脱贫致富。文件突出了旅游业的文化性特点，强调旅游对践行社会主义核心价值观的重要作用，强调创新文化旅游产品，发挥传统节庆品牌效应，开展群众参与性强的文化旅游活动，实施中国旅游商品品牌建设工程，提升文化内涵和附加值，让游客在旅游中发现美、享受美、传播美。文件突出了旅游业的生态性特点，强调旅游对生态环境改善的重大意义，提出旅游开发向更加注重资源能源节约和生态环境保护的集约型开发转变，编制全国生态旅游发展规划，引导生态旅游健康发展，细化利用荒地、废弃用地、石漠化土地开发旅游项目的支持措施，为生态文明建设服务。

　　举措实。文件立足当前、着眼长远，遵循问题导向，针对当前旅游业改革发展中存在的深层次矛盾和主要问题，从树立科学旅游观、增强旅游发展动力、拓展旅游发展空间、优化旅游发展环境、完善旅游发展政策等5个方面提出了20条意见，其中后面4个方面18条意见是举措性的。在文件起草过程中，按照国务院要求，遵循凡2009年国务院41号文件和2013年《国民旅游休闲纲要》已经明确的政策措施，不再重复强调;凡新制定的政策措施必须切实可行、务实有效，既保证了该文件与之前文件的一脉相承，又使文件更具有创新性和可操作性。为了确保文件的各项措施落实到位，文件将23项重点任务、负责部门和完成时间要求作为附件分解到相关部门，其中大多数由发改、财政、国土等综合性部门牵头。文件还明确要求各部门要抓紧制定相关政策措施的实施细则，国家发改委、旅游局要定期汇总各地各部门落实情况并进行督察。从任务分工和督察机制上进一步保障文件的落实。

　　突破点多。一是理念上的突破，体现在“三坚持三转变三目标”。二是任务上的突破。文件首次提出了重点发展医疗健康旅游、邮轮游艇旅游、自驾车房车旅游、低空飞行旅游和研学旅游、老年旅游、精准乡村旅游扶贫的措施，提出了实施乡村旅游富民工程和中国旅游商品品牌建设工程两项工程，编制全国生态旅游发展规划和全国旅游人才中长期发展规划。三是政策上的突破。包括：破除旅行社跨省设分社、设门市的政策限制;取消或下放边境旅游相关审批事项;完善外国游客入境过境免签证政策;优化邮轮出入境政策;完善旅居全挂车上路通行政策;景区门票针对老年人的优惠措施打破户籍限制;境外游客购物离境退税政策扩大到全国范围;研究新增进境口岸免税店的可行性;中央政府要加大对旅游基础设施建设支持力度;抓紧研究新形势下中央财政支持旅游业发展的相关政策;政府引导推动设立旅游产业基金;细化利用荒山等开发旅游项目的支持政策。四是制度上的突破。包括：建立门票预约制度对游客流量进行监控;完善旅游统计指标体系和调查方法;健全高风险旅游项目提示和安全预警信息发布制度;建立违法企业“黑名单制度”;稳步推进建立国家公园体制;改革完善旅游用地管理制度;完善旅游人才评价制度;落实导游薪酬和社会保障制度。

　　含金量大。文件从最初设计的以国办名义印发促进旅游消费的意见，到以国务院名义出台促进旅游业改革发展的若干意见，为政策需求和政策设计提供了更大空间，在第二轮起草工作中重点是谋求更多更实的政策。总体看文件提出的12项政策突破点，除旅行社跨省设分社设门市及改革边境旅游审批事宜这两项外，其他10项都是从其他部门扣出来的，特别在财政、金融、税收、国土、交通、签证、出入境政策方面，为旅游业改革发展开了绿灯、拿了路条，许多是我们一直在努力争取的政策，如全面实施离境购物退税政策、新增进境免税店政策、完善72小时过境免签政策、优化邮轮出入境政策、细化利用荒山等开发旅游的政策、完善旅居全挂车上路政策等，都是一些可以影响旅游业发展全局而又比较实的政策。

　　落实任务重。文件的起草和出台，只是万里长征第一步，文件的效果贵在狠抓落实。作为国家关于旅游领域的重要文件，旅游部门不仅有责任带头抓好自身工作的落实，而且有责任根据文件中国务院的授权，会同发改委抓好各地各部门对文件贯彻执行情况的督促检查，特别要督促相关部门做好有关政策细化落实的协调督促工作。按照职能和分工，责任到人、时间到点，以抢抓机遇的责任感，以勇于担当、敢啃硬骨头的精神，狠抓各项任务的落实。

　　《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》是推进我国旅游业转型升级、科学发展的指挥棒和加速器，是新时期旅游业改革的宣言、发展的蓝图，主题突出、立意高远