保卫“舌尖上的安全”（新观察）

市民在超市选购奶粉。

民以食为天，食以安为先。提交十二届全国人大常委会第九次会议审议的食品安全法修订草案备受社会关注。草案拟建立最严格的全过程监管法律制度和最严格的法律责任制度，保卫广大百姓“舌尖上的安全”。

对于本次食品安全法修订草案，还有哪些问题和不足？还有哪些其他的法律武器，可以被我们拿起和运用？日前，常委会组成人员纷纷开出了各自的“药方”。

政府监管再给力

●明确界定、科学划分职能，防止职能交叉、监管漏洞

农业、卫生、质监、工商、商贸、公安……一直以来，我国食品安全监管体制处于九龙治水、分段监管的状态。对此，草案明确规定，国务院食品药品监管部门负责对食品生产经营活动实施监督管理，并承担国务院食品安全委员会的日常工作。国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责承担有关食品安全工作。

监管体制完善了，职能界定也要跟上。全国人大常委会委员谢小军认为，目前修订草案对职能的整合尚不充分。“举一个例子，根据草案，食品安全风险的监测、评估和制定食品安全标准这三项职能仍保留在卫生行政部门。由于食品安全标准是实施监管和审核许可的最重要的依据之一，标准的制定需要食品安全风险监测的数据和风险评估的结果作为科学的依据支撑，很难想象主要使用标准的部门不牵头负责制定标准，这样的标准怎么能与监管实践紧密结合。”

一方面是职能划给谁，另一方面则是职能要不要纳入。草案致力于构建从田间到餐桌的全过程法律监管制度，但是，全国人大代表高春艳在分组审议时说，“在食用农产品的产地监管和投入品的监管方面，草案里表述的笔墨少了一些。”

“农产品是很多食品的生产原料，农产品的源头监管应该是食品安全的第一道防线。”高春艳进一步提出修改意见：草案规定，“食用农产品生产者应当依照食品安全标准和国家有关规定使用农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品”，建议加上“对农业投入品生产企业也应当依照食品安全标准和国家有关规定禁止或限制生产相关的投入品。”

全国人大代表符之冠则给大家带来了另一个值得思考的问题。他认为，我国食品生产经营者“多、小、散、低”现象突出。除食品生产经营企业外，还有大量的食品生产加工小作坊、食品摊贩、小餐饮等存在，加之基层监管能力弱，食品安全隐患大。

此外，如何加强农产品质量安全法与食品安全法的衔接；食品安全生产标准是否应统一由国家制定；如何确保食品安全追溯体系的有效运用；如何看待对转基因食品、食品添加剂、食品包装的监管……常委会组成人员就上述问题提出了诸多意见建议。

细化企业法律责任

●建立举报奖励机制，共同保卫食品安全

“食品安全法主要是规范政府、企业以及公民的行为，明晰这三方的责任和义务很重要。”全国人大常委会委员梁胜利认为，食品安全不是单靠政府监管就能实现的，而是需要通过生产经营者、广大百姓的共同努力。

对此，草案明确指出，食品生产经营者是食品安全第一责任人，对其生产经营活动承担管理责任，对其生产经营的食品承担安全责任，对其生产经营的食品造成的人身、财产或者其他损害承担赔偿责任，对社会造成严重危害的，依法承担法律责任。

“这对于强化企业的自律性有一定的警示作用。”全国人大常委会委员蒋巨峰提出，草案要求食品生产经营者应当依据法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，建议进一步完善食品生产经营者自律机制，并提出具体要求。

针对草案规定的企业自查制度，全国人大常委会委员白志健表达了自己的看法。“这体现了政府治理思路的转变，但是草案规定比较原则。食品生产经营者是否进行了自查，谁也不知道。建议增加规定，向所在地的监管部门提交自查报告，并向社会公布自查报告，接受社会监督。”

草案规定了食品生产企业的食品出厂检验记录制度。“这首先需要企业必须注明生产日期、保质期等，并对这些内容作记录，特别是无一例外地遵照执行。”全国人大常委会委员陈蔚文建议增加规定，未标注食品生产日期、保质期的，禁止生产经营，企业应对生产日期、保质期等内容的真实性负责。

草案还明确指出，“国家对食品生产经营实行许可制度”，但又规定“农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得许可”。“这样的规定过于宽泛，一方面是对农民的界定比较复杂，另一方面，销售自产的食用农产品，既有初级农产品，比如蔬菜，也有粗加工的食品，情况也很复杂。因此，建议对这一规定作必要区分。”全国人大常委会委员谢旭人说。

值得注意的是，草案还强调实行食品安全社会共治。对此，与会的人大常委会组成人员表示赞同。

全国人大华侨委员会委员李昭玲认为，应当加强食品行业协会在行业自律、诚信建设、食品安全知识普及等方面的责任。建议明确行业组织可以发挥作用的一些规定，如，政府可以通过购买服务、委托的方式，交由食品行业组织承担一些监管事项；参与食品安全标准的制定工作；承担食品行业相关培训、认证工作。

梁胜利建议建立完善举报奖励制度，发动社会举报食品的不安全因素，把信息的采集和食品安全监管结合起来，让那些唯利是图的人不敢妄为。

重典方能治乱

●进一步提高处罚标准，监管者也要被监管

“重典”是食品安全法修订草案的特点之一。草案明确，食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立最严格的监督管理制度。

“立法要下狠心，治乱应用重典。”全国人大常委会委员侯义斌说，我国食品安全状况仍不容乐观，尤其是食品生产经营者还存在着不讲诚信、缺乏道德、目无法纪、唯利是图的现象，食品安全问题屡屡发生。“之所以如此，是因为违法成本偏低。目前只要是不造成恶劣后果，相关责任人就不会受到法律追究。”

全国人大常委会委员龚建明同样支持重典治乱，并且建议进一步提高处罚标准。他举例说，“有些处罚标准的最低值仅为2000元，考虑到未来的物价上涨指数，这一点钱对于违法者成本太低，不利于对违规、违法食品生产经营者产生威慑力。”

对于出具虚假监测和评估报告等行为，全国人大常委会委员董中原认为性质恶劣，社会危害性大，“采取降低岗位等级的处分显然太轻，应该直接撤职、开除。”

全国人大代表鲍家科认为，惩罚性的赔偿计算基数应进一步合理。“这不应该只以食品价款作为赔偿基数。因为一袋牛奶、一袋馒头、一根火腿肠，价格不高，但是消费者食用后，代价可能巨大。因此，建议至少还应该考虑两个方面：一是违法者的违法利润值，即到底获得了多大利润空间；二是食品对消费者造成的实际损失。”

此外，全国人大常委会法工委副主任信春鹰就罚款幅度太大、寻租空间太大的问题表达了自己的看法。“在强调食品安全的同时，一定要考虑监管成本，这个成本短期看可能是企业成本，长期看就是生活成本，一定会转嫁到消费者身上。在制度设计时，既要保障食品安全，又要让社会能够承受得起，能够实现通过社会共治来达到食品安全的目的。”

全国人大常委会委员任茂东认为，政府部门不作为、乱作为甚至违法行为，也要“重典”整治。“建议增加规定，只要经过监督部门批准的食品企业出了食品安全问题，负责审批的机关及其人员都应被追究责任，包括民事赔偿责任。换句话说，不仅要规定追究企业的责任，同时也要追究监管人员的罚款赔偿责任。”