洛南城隍庙拆毁事件调查 50万处罚阻止不了利益冲动

　　没有庙了 都拆了

　　洛南县城隍庙始建于明代，共有三座大殿，原占地面积为752平方米，整体长约15米，宽约9米，清代进行过几次翻修。长征时期，红25军经过洛南时，曾在这里召开过群众大会，因此成为洛南县19处革命教育遗址之一。

　　“哦，你说城隍庙，唉，没有庙了，都拆了，盖商业大楼了。”7月17日上午，在当地居民的带领下，记者来到位于洛南县城中甫路发现，城隍庙已不复存在，取而代之的是商品楼盘。城隍庙所处位置属于县城的“黄金地带”。据了解，此处正在建的是“皇城广场”项目，对外宣称总建筑面积8万平方米，主体27层，是集居住、购物、美食、休闲酒店、办公为一体的综合性商业建筑群。在“皇城广场”售楼部，一位工作人员向记者证实，这里正在建商铺和住宅楼，已建起两栋27层的高层建筑，城隍庙拆掉后，才开始动工盖西侧的商业楼。

　　洛南城隍庙在房地产开发中被拆毁事件经媒体报道后引发社会的广泛关注并造成恶劣影响。国家文物局发函要求严肃查处。

　　陕西省文物局于2014年7月8日、9日分别向商洛市文物行政管理部门和市政府发出措辞严厉的督察文函，依法追究有关人员的相关责任，要求商洛市政府责成有关部门立案查处。7月16日，商洛市监察局对在拆除洛南县城隍庙事件中负有重要领导责任的洛南县县长刘明智、分管副县长党建平给予行政警告处分，分别给予县文广局局长石洛军、县博物馆馆长张晓兵、县住建局分管副局长孟喜才行政记过处分。依法对陕西中琪地产有限公司违法行为处以50万元罚款。这是自《中华人民共和国文物保护法》颁布和《陕西省重大文物安全事故行政责任追究规定》出台以来，陕西省首次依法追究地方政府法人违法的县（市）级主要领导责任。

　　“让文物得到应有的保护，并不仅仅是罚款的问题，真正值得反思的是有关部门在类似事件中的责任缺失。”陕西省文物系统一名不愿透露姓名的干部称，看到洛南县文广局、博物馆没有切实履行文保职责，甚至受处分，感到无语。要么他们真的失职，要么就是不敢履职。如果这个事要是发生在另外一个县市，文管所、博物馆干部职工又能拦得住吗？

　　50万处罚阻止不了利益冲动

　　有着500多年历史的洛南县明代城隍庙被列为县级文物保护单位，但为了搞商业开发，县领导没有按照规定向主管部门审批，私自开会决定拆移。商洛市政府认为，洛南县拆毁城隍庙事件是一起严重的法人违法行为，除依法给予相关责任人行政处分外，责成洛南县政府向陕西省文物局、商洛市政府写出书面检查，并在原区域重建城隍庙；依法对陕西中琪地产有限公司违法行为处以50万元罚款。

　　“第三次全国文物普查发现消失的4万处不可移动文物中，有一半以上是由于各类建设行为毁掉的。50万元最高限额的行政处罚阻止不了房地产开发的利益冲动。”文化部副部长、国家文物局局长励小捷表示，一些政府主导的开发项目与文物保护发生冲突时，同级文物部门也很无奈。

　　“既然拆除，还能保护什么呢？在难堪的现实环境下，最后往往以罚款了事。”洛南县一位不愿透露姓名的文化干部称，既然敢于明知故犯，建设和施工单位自然也有应对策略，至少也有罚款的思想准备，反正罚款对于他们来说，与赚取的利润相比，肯定不成比例，也自然不可能伤筋动骨，以致都屡试不爽，根本产生不了威慑力。这一方面暴露出监管部门的不作为，另一方面也暴露出监管乏力的问题。

　　近年来，伴随着经济社会发展，各地都兴起大兴土木的建设高潮，高楼大厦鳞次栉比，城市建设日新月异。但是，在建设过程中的文物保护，却遭遇前所未有的尴尬，诸多文物在工程建设中，遭到毁灭性的破坏。而面对公众和舆论的批评，管理部门屡屡给出匪夷所思的理由，诸如保护性拆除、维修性拆除。“之所以屡屡出现毁坏文物的违法事件，究其原因，依然在于对违法行为的处罚过软、过偏，无以形成刚性的震慑效果，特别是对负有决策、审批和管理责任的公权力失去了应有的监督，法律被虚置而成为摆设，违法行为自然无所顾忌，甚至变本加厉。”知名文化学者唐伟说，《中华人民共和国文物保护法》自1982年11月19日起施行后，先后进行了四次修订；《陕西省重大文物安全事故行政责任追究规定》2002年9月18日发布实施，2011年2月25日进行了修改，这么长时间才作出了首次问责，或可作为文物保护现状堪忧的最佳注脚。值得注意的是，此番“首次问责”源于国家文物局的发函要求严肃查处，以及省文物局的两次督查。若非如此恐怕“首次”还将遥遥无期。

　　按照文物保护法，洛南城隍庙这样的不可移动文物，其保护重建需报省级文物部门批准，但在今年4月17日，洛南县仅以县政府会议纪要形式就协调了各方意见，决定了文物的命运。而更为离谱的是，就在此前的3月12日，在没有履行相关申报审批手续和文物专家论证评审的情况下，城隍庙被开发商交由没有资质的拆迁公司拆除。整个过程中，洛南县没有向上级文物行政管理部门申报。

　　频频发生的毁坏文物事件显示，开发企业之所以敢于强势推进，主要是一些地方政府背后“撑腰”。而文保部门则“无可奈何”，哑然失语，导致监管成为摆设。

　　“面对文物保护与城乡建设之间长期存在的矛盾，我们的执法能力还不完全适应。”文化部副部长、国家文物局局长励小捷就贯彻全国文物工作会议精神答记者问时，道出了文物主管部门的心声，可以说是相当的耐人寻味。

　　“会议纪要”决定了文物的命运

　　作为县级文物保护单位和革命教育遗址的洛南县城隍庙被拆，施工方到底有没有合法的报批手续呢？记者调查发现，“洛南城隍庙被拆”县上做了拆迁决定，并有会议纪要。但是，没有向上级文物主管单位报批。

　　记者发现，在2012年7月30日的一份《洛南县县长办公会议纪要》中明确，“按照常务会议意见，建设方案经陕西中琪地产有限公司多次修改，相关部门进行审定，修改后的方案基本符合规划建设要求……原则同意陕西中琪地产有限公司修改后的方案，主楼不突破23层、周边附属商业用房不能高出城隍庙……陕西中琪房地产开发公司负责制定城隍庙修复方案，并承担城隍庙文物修缮工作。”

　　由不具备文物修复资质的房地产开发公司负责制定文物修复方案并承担修缮工作，这已经严重违反了文物保护法规，而更离谱的是，为了满足开发商的欲望，洛南县政府再次召开专题会议，将此前的修缮方案推翻，决定“拆庙重建”。

　　在一份编号为【2014】7号的《洛南县人民政府专题问题会议纪要》中这样记录“2014年4月17日，受县长刘明智委托，县委常委、副县长吴爱武主持召开专题会议，研究皇城广场规划设计变更有关问题。副县长党建平参加会议。会议听取了县住建局和设计单位关于皇城广场规划设计变更问题的汇报，与会人员经过认真讨论，形成一致意见。原则同意城隍庙原址西移重修。”

　　按照文物保护法，洛南城隍庙这样的不可移动文物，其保护重建需报省级文物部门批准，但洛南县仅以县政府会议纪要形式就协调了各方意见，决定了文物的命运。

　　而更为离谱的是，就在此前的3月12日，在没有履行相关申报审批手续和文物专家论证评审的情况下，城隍庙被开发商交由没有资质的拆迁公司拆除。整个过程中，洛南县没有向上级文物行政管理部门申报。

　　县政府“撑腰”文保部门成了“睁眼瞎”

　　频频发生的毁坏文物事件显示，开发企业之所以敢于强势推进，主要是一些地方政府背后“撑腰”。而文保部门则“无可奈何”，哑然失语，导致监管成为摆设。

　　“从文物部门来说，修的时候要遵循文物修建的原则，但是政府说在那里修，最后（房地产的）消防通道过不去，（所以）只能把原址往西移，国保、省保的（文物）就挪不了，必须规划要让人家，县保的没有办法了，就得让人家（开发商），因为等级不一样使用政策不同。”洛南县博物馆馆长张晓兵称，城隍庙被拆，原因是“皇城广场”项目开发，由于楼盘消防通道与城隍庙相冲突，才拆掉的，“我们也没有办法”。

　　“文物是一个国家和民族的文化遗产，从本质上说，它不是商品，只有一小部分在国家政策的允许下进入流通领域，才成为区别于一般商品的特殊商品。从总体上说，文物的价值是它本身固有的历史、艺术、科学价值而不是经济价值。文物工作为社会发展服务，是为社会提供精神力量和智力支持，而不是创造物质财富。”中国文物学会名誉会长谢辰生说，2012年12月26日下发的《国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》中要求，各级政府严格执行文物保护法律法规，不得转让、抵押国有不可移动文物，不得将不可移动文物作为企业资产经营。文物古迹和历史建筑应当尽可能实施原址保护，不得擅自拆除、迁移。

　　然而现实是，面对文物，有些人琢磨的只是它的利用价值，潜在的经济效益如何。衡量之后，挡道的，推倒它；还行的，改造它。在洛南城隍庙被拆事件中，比较值得玩味的是相关文物部门的态度，也就是洛南县文广局。按照文物属地管理的原则，这起事件该归他们负责。但他们的说法和做法令公众极度失望。

　　洛南县文广局一位负责人称，拆城隍庙，当时县政府开会研究过此事，还有会议纪要，拆掉城隍庙会重新在附近选址重建。他认为，县级文保单位、县级政府有权决定对其进行拆建。

　　洛南县文广局文化市场综合执法大队肩负文物执法督查重任，然而副大队长闵锋竟称，城隍庙被拆他们并不清楚。

　　在一次次的心痛中捡拾破碎的回忆

　　“面对文物保护与城乡建设之间长期存在的矛盾，我们的执法能力还不完全适应。”文化部副部长、国家文物局局长励小捷就贯彻全国文物工作会议精神答记者问时，道出了文物主管部门的心声，可以说是相当的耐人寻味。

　　一个无法回避的现实是，在“大干快上”压倒一切的城市建设面前，文物保护常常处于有心无力的境地，而“真文物遭殃，假文物吃香”的现象更是时有发生。一边对斥巨资新建豪华博物馆、气派音乐厅、现代化歌剧院等津津乐道，一边对不断毁掉的文物熟视无睹，“让道”城市建设。对此，公众是忧心重重却无可奈何。

　　“领导很重视，问题很严重，处理很到位。这些又有什么作用呢？我们那儿的城隍庙在1986年也被拆了，现在回想起来都感到很痛心，只能在一次次的心痛中捡拾破碎的回忆。领导的无知，导致了后人对历史建筑的集体性失忆，不能不说这才是血的教训啊！”陕西省富平县文物系统一位文物工作者慨叹，如果您是一位真正的文物工作者，那每一件文物都会有生命，也会融入到自己的血液。看着每一次文物被毁的报道，都会不由的感到心痛。

　　毁于拆迁的文物古建，洛南城隍庙不是第一个，也不会是最后一个。然而，这些拆迁毁坏事件的最后结果，也只能是罚款50万元。坦率地说，这个数字看上去有些“开玩笑”，不用拿50万元跟无价的文物相比，就算是跟现在总价动辄上亿的地价相比，也实在连个零头都算不上。“这是对历史文物缺少敬畏感，并且常常用金钱目标来衡量物品价值大小的结果，是利益逻辑、政绩思维渗透到文物保护事业的结果。”时事评论员朱四倍认为，对毁坏文物背后的政绩幽灵进行理性审视和制度救治已经是一种必须，否则，等待社会的是更多的“建设性破坏”闹剧。

　　将项目决策权关进制度的笼子

　　近年来，一些地方在城市拆建中“折旧如旧”，使大量文物古迹遭到破坏，相关官员受到处分。2010年，安徽省泗县释迦寺被违法拍卖并遭到开发商强行拆除，泗县县委书记，泗县县委常委、常务副县长等有关责任人分别受到党内、行政警告处分；2011年，故宫博物院对造成宋代哥窑瓷器损坏事故责任人作出处理，对直接责任人给予行政记大过处分，对负有领导责任的该部门主要负责人给予行政警告处分；2013年，辽宁清代壁画遭“破坏性修复”，朝阳市文化广电新闻出版局文物监察大队相关负责人被处以行政处罚。

　　“此次洛南县县长刘明智等官员受到处理，但仍属于事后的惩戒，而且县长照当，处罚开发商的区区50万元如何能使城隍庙恢复如初？由此造成的文物古迹和公共财政损失谁来埋单？”资深时事评论员梁江涛坦言，洛南县城隍庙被折毁事件折射民意缺失。不说在民主制度非常健全的国家，就说我国古代皇帝遇到大事也要问政于民。北宋时期，建立了朝省集议制度，即集体决策制。皇帝虽手握全权，并不乾纲独断。遇有重大决策，朝廷甚至邀请平民参加，形式有如今天的政策听证会。比如陈恕为三司使时，“将立茶法，召茶商数十人，俾各条利害。”熙宁年间，“其议财也，则商估市井屠贩之人，皆召而登政事堂”。如果洛南县县长在拆迁城隍庙之前广泛征集民意，也不至于因违法决策背上一个处分。

　　虽然洛南县城隍庙被折毁事件是个案，但要从根本上防范类似事件的重演，必须严格约束决策拍板权。运用法治方式约束公权力，采取法律监督方式防止权力滥用，将项目决策权关进制度的笼子里。文/图记者赵争耀