科学开发无居民海岛旅游

　　尽管与有居民海岛相比，无居民海岛数量较多，具有开展旅游的巨大潜力，但众多制约因素，造成旅游开发相对滞后

　　□ 张苗荧

　　据报道，广西壮族自治区近日建立完善了无居民海岛使用制度，买个岛做“岛主”的障碍逐渐被扫清。根据有关规定，无居民海岛使用权出让最低价为每年每公顷14元。有记者专门采访了广西有关部门，“14元”只是按国家规定制定出的最低单价标准，其实广西并不一定有符合该条件的岛屿。实际上，前几年开发的一些无居民海岛项目，现在大多面临对开发的困难估计不足，以及由于基础设施和配套设施投入巨大造成资金短缺等。据《每日经济新闻》报道，购买浙江舟山市嵊泗县的虎啸蛇岛的岛主称，2011年他买下该岛定位于爬山休闲，虽只是修缮旧营房，并没有建新房，但建筑成本却非常高昂。不少“岛主”的后续投资往往以亿元来计算。

　　投资无居民海岛成本高，投资无居民海岛旅游项目成本更高。其原因在于，无居民海岛交通条件相对不便，淡水资源不足，生态环境脆弱，基础设施薄弱，自然灾害频繁。尽管与有居民海岛相比，无居民海岛数量较多，具有开发旅游的巨大潜力，但众多制约因素，造成旅游开发相对滞后。

　　就广西而言，第一批公布的11个无居民海岛，规划用途大多为交通设施用岛。第二批主要是旅游娱乐用岛，但还没有任何单位或个人正式提出旅游娱乐项目用岛申请。实际上，发展旅游业是对无居民海岛资源环境破坏最小、最具可持续发展能力的开发方式，是世界公认的首选方式。一些地方已经预见到了这一未来趋势并着手捕捉机遇。如福建在推动无居民海岛的旅游开发上力度较大，最近刚刚签约了首批20个无居民海岛旅游开发项目。

　　《国家海洋事业发展“十二五”规划》的五大基本原则之一是坚持可持续发展，要“正确处理海洋资源开发与生态环境保护的关系，规范海洋开发秩序，转变海洋经济发展方式，提高海洋防灾减灾能力，努力促进经济社会与生态环境的协调发展。”《规划》把旅游业作为海岛开发利用重点行业、重点产业之一。据此，笔者认为，旅游开发要成为今后无居民海岛开发主要方向，推动无居民海岛旅游开发可持续发展已经迫在眉睫。

　　——编制区域性的无居民海岛旅游发展规划。依照规划关于“建立海岛统计调查制度，完善海岛数据库，发布无居民海岛开发利用名录”的相关要求，国家和各地相关部门都要完善海岛数据库，编制各级海岛规划，发布可开发利用的旅游型海岛名录。规划必须发挥海岛旅游资源和人文景观的独特优势，合理确定海岛旅游开发布局，避免低层次重复开发，控制开发强度，规范开发秩序，确保无居民海岛旅游开发可持续协调发展。

　　——做好旅游定位谋略保持鲜明特色。以广东茂名的放鸡岛开发为例，其成功在于坚持特色与精品的开发战略，其深海潜水、海上娱乐、海钓等休闲娱乐旅游定位吸引了游客。无居民海岛旅游的开发，一方面，要充分利用资源禀赋，因岛制宜，注重特色，实施个性传播，吸引游客眼球;另一方面，应该多方位多角度开发策划，大力发展观光型、休疗康乐型、参与体验型、文化型等多类型多层次的旅游，要以休闲度假的主体功能带动其他旅游产品的开发。

　　——推行生态型海岛开发利用模式。海岛原始生态环境保护是各国海岛旅游开发关注的重点。美国对拥有珍稀物种或历史遗迹的无居民海岛，往往采用严格保护模式，禁止一切机构进行一般性开发。马尔代夫当局为每一个度假岛屿制定了严格的、详细的环境控制措施。我国放鸡岛旅游开发的大部分资金都用于岛上生态环境的维护和修复。依照规划要求，无居民海岛要进行分类开发，严格限制开发具有红树林、珊瑚礁、泻湖等特殊生态系统的无居民海岛。不同的无居民海岛具有不同的地理位置、自然环境、生态系统等特性，因而应在对其进行合理的功能分类的基础上，建立不同的管理制度。

　　——实施高端海洋休闲旅游精品战略。福建刚刚推出的首批20个无居民海岛旅游开发项目大多定位于高端：如连江目屿开发高端海岛休闲度假区，福清黄官岛开发游艇俱乐部、水上休闲屋等旅游项目，平潭大嵩岛开发高端海岛高尔夫、潜水、冲浪等项目。今后，无居民海岛开发必须高起点、高标准、严要求、重策划，只有这样，才能具备国际旅游市场的发展趋势。要大力开发休闲渔业、海底探险、潜水、海钓、海洋体育、探险体验等参与性强、富有挑战性的高端海洋休闲旅游项目，重点培育游艇帆船、邮轮旅游、邮轮度假、海上高尔夫等旅游新业态，打造具有国际竞争力的特色海洋产业。

　　——创建良好的旅游投资环境。要制定和出台一系列无居民海岛旅游开发利用各项优惠政策，提供优质服务，创造良好的投资环境，使无居民海岛的开发利用更具有吸引力：应允许多种经济成分如承包、租赁、独资、合资、合作等多种形式开发利用无居民海岛旅游项目;允许在合同期内依法转让、转包和继承;提供优质服务，保护开发者的合法权益。

　　——完善无居民海岛立法、强化监管职能。要加快海岛保护规划体系建设和海岛保护法配套制度建设，建立与完善海岛保护规划制度、海岛生态保护制度、无居民海岛权属及有偿使用制度;强化对海岛开发利用活动的监管，清理非法用岛活动，避免盲目开发;完善管理职能，统筹兼顾、分工合作，改变“群龙闹海”与分头管理，规范无居民海岛的开发利用管理职能。