公共文化服务外包：培育市场主体是关键

黄 卓 绘

本报记者 刘 婵

●将公共文化服务外包给市场化的公司来承担，在取得更好的社会效益的同时，节省了人员，控制了经费，还带来了活力，这是很多地区选择这种方式的初衷。

●公共文化服务体系建设迅速发展，对外包市场主体的需求逐渐增加。

●有实力的外包市场主体非常少，缺乏有效的竞争机制，一些地区外包招标时，甚至无人投标。

●由于公共文化领域市场化的开放程度不高，市场主体的生存状况并不乐观，尚未找到明确的盈利模式。

●政府设立的文化扶持多侧重文化产业，公共文化服务社会化尚缺助推剂。

日前，在2014年度国家文化创新工程项目评审会上，江苏省无锡市无锡新区的新兴城区(开发区)现代公共文化服务社会化的标准化建设项目获得立项。

依托2012年无锡新区的“公共图书馆数字化建设与创新管理”项目，无锡新区探索完善新型城区现代公共文化服务外包的新途径，建立以市场经济为手段、服务外包为平台的政府分级管理新模式，为新型城区的公共文化服务基本内容和传统体制下的部分内容外包提供可复制的模块及借鉴的经验。

将公共文化服务外包给社会力量运作，这种做法在文化领域越来越常见。一方面，它让政府从繁冗具体的事务中脱离出来，专心于法律法规和政策环境建设;另一方面，竞争机制的引入，调动了市场主体的积极性和专业性，他们更能从公众需求出发，公共文化服务的效能也会有所提高。

然而，这个“看起来很美”的服务方式是不是真如预想的那么好?记者发现，在实际推行过程中，由于能够承接外包项目的市场主体并不多，公共文化服务的性质让其盈利模式尚不明确，目前国家层面也缺乏政策扶持，公共文化服务外包还有较长的一段路要走。

社会力量带来的活力与效益

广东省佛山市南海区的“高雅艺术进剧场”活动已经举办了3个年头，每年十几场包括歌剧、交响乐等各种艺术门类的演出活动由专业的文化公司具体运作，演出节目都是获得了省部级以上奖项的作品，有的甚至获得过国际大奖。而这样的精品演出，观众只需要掏10元到50元不等的票价。不仅如此，门票销售的50%还捐给了南海区的文化慈善机构，南海区政府每年对此的补贴是300万元。

取得了这样的效果是之前没有预料到的。2011年，南海区文体旅游局对广东中山、惠州、深圳等地进行调研，还远赴浙江等东部省份取经，发现公共文化服务领域的主要运作方式还是政府自己办，但从服务效能上来看，交给市场，的确能够撬动更多的资源和能量。

处在改革开放前沿的广东人从来不惧怕尝试，本着效率优先的初衷，佛山南海将剧场演出、图书配送、电影观赏等文化惠民活动公开招标。

“文化公司负责项目的运营、推广和宣传，减轻了文化部门的负担，推动了文化事业的发展。同时他们通过市场化运作，也降低了成本。现在南海市民不但能以低廉的票价看到更好、更多的演出，而且也培养了他们正确的文化消费观。”南海区文体旅游局常务副局长谭国洪说。2013年，高雅艺术进剧场活动共吸引了近两万观众买票观看，上座率超过95%。

而公开招标的竞争机制也让演出质量越来越高，尽管政府对“高雅艺术进剧场”的要求是每年15场，但最后中标的南海有为影视文化发展有限公司将其提高到了18场。

将文化惠民项目交给市场化的公司来承担，在取得更好的社会效益的同时，节省了人员，控制了经费，这是很多地区选择这种方式的初衷。

比佛山更早进行外包尝试的是浙江省宁波市鄞州区。2009年，鄞州将文化惠民工程“天天演”外包给当时的和盛文化艺术发展公司(后改名为天天演文化艺术有限公司)运行，每年近千场演出遍布城乡。2010年，该项目还荣获第十五届群星奖。

“很多地方将送戏下乡这种项目交给文化馆来承担，但剧团采购是市场化程度较高的行为，体制内的文化馆不一定更有竞争力，市场化的文化公司可能更得心应手。”鄞州区文广新局文艺科副科长周兴荣说，“而且，我们文化馆的人手很紧张，全部交给文化馆承担的话，肯定需要增加人员，也会增加经费。综合考虑，外包从经费和社会效益来看都更好。”

不仅是项目外包，当文化场馆面临人员缺乏的问题时，一些地区也选择将其整体运营管理交给市场主体来承担。

2009年，无锡市无锡新区图书馆建立。成立于1992年的无锡新区属于高新技术开发区，作为政府的派出机构，并不具有相应的行政级别，对应的，无锡新区的图书馆并没有正式的人员编制。

“新区人员精简，很多政府公共服务都采取了外包的形式，效果很好。图书馆建成时我们想，何不借鉴其他领域的做法，把图书馆的整体服务也交给专业的公司来做?”无锡新区社会事业局副局长鲍宇红说。他们选中的艾迪迅科技有限公司在台湾已有整体管理图书馆的经验。图书馆的运营和管理交给他们，政府负责硬件建设以及日常监督和考核。2013年，无锡新区将文化馆的运营管理也外包给专业公司。

“除了人员编制的考虑，我们还是希望社会力量能够为文化场馆带来活力。”鲍宇红说，外包让馆员能进能出，如果划归体制内，很容易造成人员僵化的问题。

找到满意的投标者太难

尽管这些选择外包的地区都取得了不错的社会效益，但是这条路并非一帆风顺，选到合适的外包承担主体，并不是一件容易的事情。

回想起2009年无锡新区图书馆第一次招标，鲍宇红至今印象深刻：在网上公开招标了两次，居然一个来投标的都没有。“文化场馆的整体外包还是新事物，这方面的专业公司太少了，很多公司甚至连招标书都看不懂。”

后来，他们得知曾负责新区图书馆硬件建设的艾迪迅公司也会承接图书馆整体管理与服务业务，在台湾负责多家图书馆的管理和运行。最后，通过单一来源采购的方式，无锡新区图书馆交给艾迪迅管理。

与整体外包招标的“冷清”相比，文化惠民项目招标时“人气”会旺一些，但真正符合要求的公司仍然很少。2009年，鄞州“天天演”在招标时，两家前来投标的公司虽各有所长，但“天天演”覆盖城乡，一年演出近千场，这样巨大的惠民项目，两家公司都没有实力承接下来。

“宁波当地有规模的文化公司太少，很多公司的主要业务只是租赁演出设备，缺乏项目整体运作和演出采购经验。但是，‘天天演’需要下乡演出，如果找外地的公司，项目运作起来有些困难，我们还是倾向本地的公司。”周兴荣说。

最后，在鄞州区政府的推动下，这两家公司合并，同时鄞州区政府出资(主要以物资的形式)，成立和盛文化艺术发展公司，三方各占三分之一的股份，共同承接“天天演”的运行和管理。

这并不是某个地区独有的现象。即使在文化演艺业有一定基础的广东，合适的外包公司依然难寻。上世纪90年代广东省演艺业的发展，催生了一批演艺公司，这让佛山南海在进行文化惠民工程外包招标时，没有那么被动。但是，与宁波一样，在公共文化服务“摊子”越来越大的形势下，具有一定规模、能够承接较大文化项目的公司还是少数。

“我们把项目进行了细化和分解，形成了几个具体的项目，外包给不同的公司运行。虽然公司比较小，但是因为项目不大，承担起来也没那么困难。这样一来，更容易找到市场主体进行承接。”南海区文体旅游局文化事业科科长杨新明说。

“据我了解的情况，全国有很多开发区都在寻找合适的公司来负责文化场馆的运营，但目前公共文化服务领域市场化的开放程度不高，有实力的市场主体很少，缺乏有效的竞争机制。这其实也透露出市场需求信息：在公共文化领域，已经开始出现新的商机。”鲍宇红说。

并不乐观的生存状态

由于公共文化领域市场化的开放程度较低，在政府苦于找不到合适的外包市场主体的同时，市场主体也愁于并不乐观的生存状态。

民办非企业单位是公共文化领域市场主体的重要存在形式。对于很多这类组织来说，仅注册成功，就需要经历一个漫长的过程。

成立于2010年4月的上海东方公共文化评估中心，主要开展对各类文化服务机构的评估和咨询服务，其发起人告诉记者，中心注册成功花了长达两年的时间，注册之后更是3年都没有业务可以开展。

“我们几个发起人都是文化领域的研究者，手上有一定的资源，还找到了上海市委宣传部作为业务主管单位，即使这样，我们也不断遇到各种困难，其他组织的生存状况可想而知。仅具有业务主管单位这一项注册要求，就不知道会难倒多少组织。”

《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位。这对于很多民办组织来说，是不小的困难。

同时，由于文化惠民工程是政府为老百姓提供的基本的普惠性服务，虽然外包给市场主体来运行，但是项目本身并不会提供太大的盈利空间。对于市场主体来说，如何实现整体盈利，目前并没有明确的模式。

鄞州区“天天演”每年都有大约1000万元的财政预算，这其中付给和盛公司的是每场演出500元的管理运营费。2009年至2011年，鄞州区政府对其给予了税收优惠，但是从2012年开始，这项优惠已经取消。

“不可能给他们带来太多的利润。”周兴荣说，“但是也不会让他们亏损，会搭建平台，为他们提供除了‘主业’之外的其他盈利点。”这包括：区政府举办文化活动时会首选和盛公司;将区剧场交给和盛公司运营，商业化的演出运作会带来收益。此外，由于公司的“主业”就是送戏下乡，所以乡镇需要节目时，也会与他们合作。这样一来，他们的业务并不少。“就乡镇来说，如果纯粹是之前没有接触过的公司去谈，很难成功的。” 周兴荣说。

相比下来，佛山市南海区并没有给予过税收优惠。“通过我们的项目，公司可以用加演来实现盈利。”杨新明说，比如，外包公司引进公益演出时，加演一场商业演出。相对于演出一场，单次演出的费用会低一些，同时公司也可以获得商演门票收入。“降低了公益演出的成本，也提高了外包公司的收入，可谓双赢。”

一些公司在承接政府公共文化服务项目上甚至连“附加盈利点”都没有找到，在他们看来，合作的价值更多是来自长远的收益。

成立于2009年的北京悠贝亲子图书馆是一家推广亲子阅读的专业机构，目前已经在北京、上海等20个城市拥有超过60家图书馆，分布在各商业中心或者早教机构。今年1月，悠贝与北京市朝阳区图书馆、朝外街道文化服务中心达成合作，负责朝外地区图书馆的日常管理和活动开展。朝阳区图书馆为此支付的费用是每年8万元。

“我们为此配备了两名工作人员，所以8万元肯定是入不敷出的。此外，我个人也为此投入了非常多的时间和精力。”悠贝创始人林丹说，“还没有想过从中盈利。我们的盈利来源还是商业阅读活动，我们希望通过与政府合作，扩大悠贝的影响力，推广我们的品牌。”

还需政策引导及扶持

此前来自财政部的消息称，政府向社会力量购买服务今年将在全国推开，力争“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和工作机制，到2020年在全国建立比较完善的政府购买服务制度。

在今年的两会上，全国政协委员、全国政协教科文卫体委员会副主任王全书的两个提案，一个是《对政府购买公共服务的若干建议》，还有一个谈及“充分发挥社会组织在公共文化建设中的作用”。他认为，现有的一些法规和配套政策不完善，制约了社会组织投入公共文化建设的积极性等。完善政策法规，激励社会组织参与公共文化建设是一个重要的举措。

“过去，政府需要向老百姓提供什么服务，就设立相应的机构，也就是现在的事业单位，政府的服务实际上由事业单位来具体承担，但是这样的弊端已经很明显。现在事业单位改革的目标之一，就是成为一般的社会公益组织，与其他的市场主体进行竞争，所以培育公共文化领域的市场主体非常重要。如果这种组织没有培育起来，即使事业单位改革成了一般性的社会组织，也处于垄断地位，竞争也就无从谈起。”国家公共文化服务体系建设专家委员会委员、上海市社会科学院研究员巫志南说。

一些地区已经在具体的活动中注重对于市场主体的培育。杨新明告诉记者，佛山南海在举办文化活动时，会把一场活动的很多业务都公开招标让社会力量来参与运行。“小的项目、单场的活动，可以给小公司机会，让他们先从搭建舞台，租赁灯光、音响设备开始做起，慢慢积累了经验，才会具备承担大项目的能力。这样也让文化馆脱离出来，更好地履行指导群文活动、提高群文水平的责任。”

然而，在国家层面，目前对于公共文化服务社会化尚缺乏有关的政策引导及扶持，各级政府设立的文化扶持政策和扶持资金多侧重于文化产业中的动漫、游戏、影视、新媒体等领域，公共文化服务社会化运作并没有引起太多的关注，尚缺乏助推剂。“在公共文化领域，很多公司和社团还处于未成熟的探索阶段，这个时候的政策扶持尤其重要。”巫志南认为。