《关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见》解读

为认真贯彻落实中央对土地管理提出的新要求，保障全省经济社会持续健康发展，省委、省政府研究出台了《关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见》（以下简称《意见》），对新时期做好国土资源工作指出了明确方向，做出了明确规定，提出了明确要求，深刻领会《意见》精神实质，抓好《意见》贯彻落实，是做好当前和今后一个时期全省国土资源管理工作的基本遵循和重要抓手。

一、《意见》的主要特点

（一）《意见》紧贴中央要求，突出体现了向中央基准看齐的明确站位。国土资源管理工作支撑各行各业、影响千秋万代，具有鲜明的全局性、基础性和战略性特点，党中央、国务院始终高度重视。特别是以习近平为总书记的新一届党中央，对国土资源管理工作做出了一系列重要指示，提出了更加严格的要求。尤其是在耕地保护、节约集约利用国土资源和维护群众土地权益方面，中央领导想得很深，看得很透，讲问题一针见血、讲危害令人警醒、讲要求斩钉截铁。如总书记讲，保护耕地是保障国家粮食安全的根本，要像保护文物，甚至要像保护大熊猫那样保护耕地，严防死守耕地红线，确保现有耕地基本稳定，耕地质量不断提高。《意见》是在深刻领会中央领导的讲话精神，认真对照陕西国土资源管理方面的问题，以“看齐基准、弥补差距”为原则，通过照镜子、作对比、对标提升的方式，对相关工作做出进一步部署的，力争不折不扣地把中央对国土资源管理工作的新精神落到实处。

（二）《意见》坚持问题导向，充分彰显了在应对现实问题中的底线思维。着眼长远目标，解决现实矛盾是推动事物发展的根本路径。近年来，我省各级党委、政府认真贯彻落实国家土地管理的法律法规和政策规定，在保护耕地、节约集约利用土地和保障全省经济社会发展等方面做了大量工作，取得了明显成效。但是，耕地保护形势依然非常严峻，耕地数量不断减少，质量不断降低，污染不断加重，粮食处于紧平衡状态，自给能力明显不足；土地利用粗放浪费和建设用地供需矛盾尖锐并存，城市人均建设用地面积达到140多平方米，超过国家100平方米的平均标准，农村户均宅基地面积也大幅超过省定标准，同时，全省建设用地供需缺口每年都在20多万亩，违法用地比例居高不下；另外，由于违规、违法征地，损害群众利益的问题时有发生，土地纠纷已经成为影响社会和谐稳定的主要因素之一；“设一个单位就得建一个院子，办一个企业就要批一块用地，搞一个项目就必须安排新增用地计划”等固化思维亟待扭转，等等这些问题如果不能妥善解决，将会成为全省经济社会持续健康发展的主要掣肘。《意见》正是在深刻认识到这些问题严峻性的基础上，深入分析问题存在原因，做到对症下药，通过问题的逐个解决，为陕西经济持续稳健运行在上升通道保驾护航。

（三）《意见》紧扣全省大局，鲜明体现了陕西经济社会发展的时代特色。在土地资源的利用和管理问题上，陕西既有全国都存在的共性问题，也有很多自身特点，因此，《意见》既努力不折不扣地落实中央要求，又充分考虑到陕西的省情和发展的阶段性特征。虽然改革开放以来，特别是“十一五”以来，陕西充分发挥资源、科教、区位等优势，经济社会保持了持续较快的增长态势，迈入了上升通道，但欠发达的基本省情没有改变，城乡居民收入低、经济外向度低、城镇化水平低的三大短板仍需全力弥补，发展仍是第一要务。尤其是在东部发达地区经济增速放缓，全国经济面临较大下行压力的情况下，陕西必须有所担当，保持较快的增速，为全国经济持续发展做出应有贡献，同时全力实现弯道超车。保障科学发展用地需求的任务依然非常艰巨。因此，《意见》旗帜鲜明地提出必须增强服务保障能力，根据全省土地资源状况，产业发展状况和存量建设用地情况等，对加强管理、提高效率进行统筹考虑，有效促进科学发展。

（四）《意见》强调有效管用，高度注重了宏观指导与管理实践的有机结合。一项制度能否落实，“接地气”是基本前提。如何将中央的要求落实到土地开发、利用、管理的各个方面、具体环节，是《意见》起草中最需下功夫的。因此，在意见起草之前，省国土资源厅即组织力量进行了深入调研，多次到全省有关部门、市县、开发区，对各地在加强土地管理、提高土地利用效率的实践进行了总结和提炼，对存在的问题进行了分类归纳，为《意见》形成奠定了实践基础。在《意见》初稿形成后，又先后多次征求10个设区市、杨凌示范区、西咸新区、韩城市以及20多个省直部门意见，庄长兴副省长先后分片区主持召开各市分管国土部门的领导、市（区）级国土资源局长、规划城建局长和省直有关部门负责同志参加的座谈会，组织学习中央领导关于国土资源管理工作的指示精神，听取各地的意见和建议，做到了中央要求和陕西实践的有机会结合，增强了《意见》的实用性、针对性和操作性。

二、《意见》的主要内容

《意见》从规划管控，耕地保护，建设用地审批、供应、供后监管，土地节约集约利用，群众权益维护和土地执法监察等方面，对加强土地管理，提高土地利用效率，系统、全面地提出了明确指导意见。

（一）优化国土空间布局，突出土地规划管控地位。国土是经济社会发展、生态文明建设的空间载体，山、水、田、湖是一个生命共同体，必须整体谋划，统筹安排城乡各类用地，科学布局生产、生活、生态空间，如果种树的只管种树，治水的只管治水，护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。当前，在国土空间布局问题上，如九龙治水，各有各的规则，各有各的标准，经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡建设三大规划制定背景不同、实施期限不一、内容衔接不够，其他一些行业规划不少各自为政，造成国土空间布局的无序，资源投入的浪费和生态环境的破坏。因此，《意见》从三个方面提出思路和方向，着力破解这一现实问题。一是明确提出依据第二次土地调查成果，统筹国土空间布局，科学安排耕地、建设用地、生态用地以及需要整治的土地，划定耕地保护红线、城市建设开发边界、生态保护红线和需要治理土地的范围，避免种树的只管种树，护田的单纯护田，积极探索“三规合一”、“多规融合”的路径和办法。二是强化土地规划的刚性约束。土地利用规划制度是现代土地管理的基础制度之一，是各国借以实施土地用途管制、维护社会公共利益的基本工具，具有基础先导性、综合全局性和长远战略性的特点，能够统筹协调各业各类用地，合理划定生产、生活、生态空间，保证各类土地开发利用活动有序、适度。应当说，近年来一些地方建设用地无序扩张、优质耕地大量减少、基本农田随意调整、补充耕地空间严重不足等问题，与规划管控乏力有一定关系。因此，意见要求，强化土地利用总体规划的基础地位和约束作用，防止因局部利益和眼前利益乱占滥用土地，保障土地资源可持续利用。三是发挥土地利用计划调控作用。要求从严控制建设用地规模，各级政府安排年度项目计划，应充分考虑建设用地最大供应量，提前与年度建设用地计划进行衔接，避免项目安排多，实际能供的地少，出现政府导向下的大量违法用地问题。

（二）坚持数量质量并重，严守耕地红线。实行最严格的耕地保护制度是确保国家长治久安和社会经济可持续发展的必然要求和现实选择。“但存方寸田，留与子孙耕”，保护好、建设好、利用好、管理好宝贵的耕地资源，是各级党委、政府义不容辞的责任。《意见》从数量、质量和划定永久基本农田三个方面对加强耕地保护做了安排。一是在数量上，强调了四个严格，即严格用途管制，严格控制非农建设占用耕地规模，严格落实以补定占、先补后占的耕地占补平衡制度，严格按照经国务院批准的方案有序进行退耕还林。到2020年，全省耕地保有量不低于5837万亩，基本农田不低于5284万亩。二是在质量上，要求必须把质量保护放在首要位置，健全耕地质量等级评价制度，将评定结果作为划定永久基本农田和补充耕地审查的依据，探索依据耕地质量折算补充耕地面积的制度措施，即当补充耕地的质量达不到占用耕地的质量时，通过补充更多数量的耕地，达到产能不降低的目标。另外，《意见》提出分区域、按年度合理确定开垦费缴纳标准，确保补充耕地的资金投入。三是在基本农田划定和保护上，要求从大中城市周边开始，加快基本农田划定工作。基本农田一经划定，必须严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或通过调整规划变相改变用途，确保高质量的耕地不被钢筋混凝土一圈一圈地蚕食。

（三）增强服务保障能力，有效促进科学发展。服务保障科学发展，是国土资源工作的基本定位和土地管理工作的根本目的。如何实现保障的是科学发展，而不是通过资源的无序、无度投放换取一时一地的GDP增长，《意见》从四个方面做了安排。一是实行有保有压的差别化土地政策，该保的做到应保尽保，不该保的坚决不予保障。要求把有限的新增建设用地重点保障重大产业、重要基础设施、公共服务和民生工程项目；对“三高一资”产业、高尔夫球场、赛马场、别墅类房地产项目用地坚决不予供应。二是强调严格执行经营性用地招拍挂规定，提高招标、拍卖在土地出让中的比例，严禁国有土地使用权出让与BT、BOT项目捆绑，通过发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现土地资源的优化配置。三是提出要有效保障新型城镇化的用地需求，合理安排城镇新增建设用地规模，科学保障生产、生活、生态用地，引导人口集中，推动产业聚集，促进生态文明，提升土地综合利用水平。四是要求从用地预审开始，到项目竣工验收，对土地开发、利用实行全程监管。通过严格的预审把关，完备的土地出让合同，强有力地履约保证金制度和严格的竣工验收，确保有限的土地资源用到实处，用出效益。

（四）推进节约集约用地，提高土地综合利用效率。发展是硬道理，节约是大战略。节约集约利用土地资源是缓解供需矛盾的根本出路，也是确保经济社会可持续发展的战略抉择。受“地大物博”和一些不科学的政绩观影响，一些地方领导干部对铺大摊子、上大项目情有独钟，不切实际地贪大求洋，批地用地习惯于动辄成千上万亩，土地资源浪费问题突出。因此，《意见》从理念树立、制度建设和具体实践三个层次，五个不同角度，对全面推进节约集约用地，提高土地综合利用效率提出了严格要求。首先是关于用地标准问题，要求建立最严格的建设用地使用标准体系，把报批建设用地单位由公顷（亩）修订为平方米，对不同行业、不同地区实行差别化、精细化的项目用地管理，并严格按照用地标准供地。今年起，省对市、市对县将分级核查土地供应情况。二是全面推广新的节地模式和节地技术，加大建设用地立体综合开发力度，大力发展城市综合体、商业综合体、产业综合体和多层标准化厂房，实现向地表要节约，向地上要空间，向地下要容量，今后凡是能进标准化厂房的企业不再单独批地供地，凡是可以建多层的绝不批建单层建筑用地。三是强化经济手段对节约集约用地的引导调控作用，通过提高取得成本、实行差别化税收政策，倒逼企业节约集约用地，提高土地使用效率。比如，企业的亩均产出率处于全国同行业平均水平，则按基准税率征收土地使用税，如果低于平均水平，则从高征收土地使用税。四是要求加快城镇闲置低效土地开发利用，提高存量建设用地的使用效率，向存量用地要发展空间。据不完全统计，全省闲置低效用地最少在300万亩，走内涵挖潜的路子是解决建设用地供需矛盾的主要出路，因此，今年全省在建设用地指标分配上做了重大变革，将新增指标、存量用地盘活和试点政策指标统筹下达。五是鼓励盘活农村集体建设用地，提高农村建设用地效率。当前，全省农村居民点用地占建设用地总量的三分之二，虽然农业人口逐年减少，但农村居民点用地却呈“倒增长”趋势，进城农民在城镇和农村“双重用地”、“城乡两栖”以及一户多宅等现象较多。加快宅基地流转，盘活农村存量建设用地潜力巨大，将有效缓解建设用地供需矛盾。

（五）维护群众土地权益，促进社会和谐稳定。土地工作是最重要的群众工作之一，与百姓生产生活息息相关，与群众利益紧密相连。工作做得好，群众得实惠；工作出偏差，群众利益就会受损害。近年来，在土地征收、管理等方面侵害群众利益的事情时有发生，导致关于土地问题信访居高不下，给社会带来了诸多不安定因素。因此，《意见》一是要求要保障被征地农民合法权益。对征地制度改革、完善被征地农民合理、规范、多元保障机制和建立兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制等方面提出了方向性要求，保障农民公平分享土地增值收益。严禁未批先用等违规征占土地和拖欠、挪用征地补偿安置费用等行为，构成违法犯罪的，依法及时移送司法机关处理。二是强调要赋予农民更多财产权利。进一步扩展农村集体土地权能，积极有序推进农村集体土地所有权、土地承包经营权、农村宅基地的确权登记发证，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股、抵押，逐步建立城乡统一的建设用地市场，实现与国有土地同权同价、同等入市。

（六）严格土地执法监察，强化目标责任考核。把土地监察执法作为全面加强土地管理，提高土地利用效率的重要保障，强化事前防范、事中监管、事后查处，建立有效遏制违法违规用地的体制机制。一是严格落实土地违法行为报告制度，对未经批准非法占用基本农田5亩以上或其他耕地10亩以上、非法批准征占基本农田10亩以上或其他耕地30亩以上，以及其他造成耕地大量毁坏行为的，国土资源部门必须及时核定违法事实，并在核定后3日内向同级人民政府和上级国土资源部门报告。二是强调严格耕地保护责任追究制度，严格执行涉及土地管理的法律法规和《违反土地管理规定行为处分办法》，对不依法履行职责，徇私舞弊、压案不查、隐瞒不报等行为，严肃追究有关责任人的责任。并将耕地保护、土地出让金收支情况纳入党政领导干部经济责任审计范围。三是强化目标责任考核，将耕地保有量、单位生产总值占用建设用地下降率等指标纳入年度目标责任考核指标体系。对各级、各部门落实耕地保护、节约集约用地、依法依规管地情况进行定期督促检查，并在全省范围内进行通报。

三、《意见》落实中应把握的几个主要问题

一是强化监管与保障发展的关系问题。从严监管是《意见》的总基调，保障科学发展是根本。加强土地管理既要不折不扣地把中央严格要求落到实处，又要充分考虑到我省正处于加快发展上升通道和弯道超车关键期的基本省情，在严格要求与强烈需求中间找到平衡点。在对不科学的粗放、低效、浪费用地坚决说“不”的同时，必须站在全省经济社会持续健康发展大局，主动作为，通过有效用好增量、积极挖掘存量、充分做好政策试点，节约集约用好土地资源等多种路径，积极破解土地供需矛盾，对事关陕西长远发展的重大基础设施工程和民生工程，以及关系陕西特色产业体系构建的重大产业项目，必须毫不动摇地坚决予以支持和保障，决不能因为土地问题耽搁项目，贻误发展。

二是坚持《意见》原则与主动创新问题。《意见》在很多方面只是提出了原则性、方向性的要求，如何落实到土地管理的每个具体环节、每个管理实践中，需要各级政府和国土资源管理部门在充分领会《意见》精神实质的基础上，结合实际，创造性地开展工作，既不机械教条，又不违背原则，偏离方向。比如，《意见》把平衡生态安全、粮食安全和建设用地需要作为一条基本原则，在第一部分就明确指出要统筹安排各类用地，但在科学安排城镇生产、生活和生态用地问题上，各个城镇的自然条件不同、产业结构不同、大的生态环境不同，就不能一刀切地要求城镇内绿化等生态用地最低比例，各地必须按照“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”要求，因地制宜地做出合理安排。

三是共同责任机制与部门明确分工问题。《意见》在最后提出，要按照中央要求建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动、公众参与”的国土资源管理工作格局，并以附表的形式对各个部门在土地管理方面的责任做了明确。《意见》附表中的责任分工有的与“三定方案”确定的一致，有的是为了不折不扣地落实中央领导对土地管理工作提出的新要求，根据工作需要，依据“三定方案”有关内容，延伸确定的相应职责，各级、各部门在落实《意见》中，要牢牢树立一盘棋的全局观念，从促进经济社会持续健康发展的大局出发，勇于担当，自觉履行好相应职责，共同做好土地资源管理工作，为全省经济持续健康发展做出应有贡献。