新型城镇化，“新”在哪里？

核心提示：旧的城镇化透支环境、人口和土地红利；新型城镇化核心问题在于以社会建设来引领，实质是人的城镇化。人的城镇化不要过于强调统一的标准，而要强调人的生活水平和生产方式的变革，应该形成梯度；新型城镇化应该更加注重市场导向，更加注重发挥企业的积极性，确立市场在城市建设中的主导作用。

日前，由凤凰网、凤凰城市与旅游研究院共同主办的“寻路中国——丝绸之路项目发布会”在西安举行。西咸新区党工委书记、管委会常务副主任王军以“新型城镇化新在哪里”为题发表主旨演讲，并与袁牧、黄琨、沈体雁、易鹏、叶一剑五位不同领域的专家学者围绕西咸新区在未来丝绸之路经济带建设中的战略地位和发展模式进行研讨。

旧城镇化：透支环境、人口和土地红利

旧的城镇化透支了环境、人口和土地红利。

王军在发言中表示，新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，我国处在快速的城镇化进程中。其中有两个高潮：一是在“一五”、“二五”期间。西安就是这个时期的典型样本。国家“一五”计划布局的156个重大工业项目中有24个落脚在西安及其周边。这个时期城镇化的重要特点是企业带动城镇化发展。二是在1990年后这20多年，特点是以产业园区带动城镇化发展。二者共同点是均以GDP为导向，即产业主导城市。而经过60多年的发展，中国的城镇化率跨过50%的节点，在和平条件下5亿左右的农民由农村迁徙到城市。这是人类历史上最大规模的人口迁徙和社会变迁，可以说，中国政府最大的成就就是在稳定发展的环境中推动了城镇化这一巨大社会变革。

这种产业带动城镇化迅速形成规模，但是也带来了一些问题。王军将其概括为“三个透支”：一是透支环境红利。经济高速发展以牺牲环境为代价。二是透支人口红利。农村青壮年劳动力价格低廉，是城市建设的主力军，他们把青春献给了城镇化，工作在城镇，社会保障服务还在农村，大多数依然贫困地回到家乡，城乡差距进一步拉大。三是透支了土地红利。土地财政支撑了中国快速城镇化。农民手里的土地被征用，变作城市建设用地实现增值。增值的部分用来进行城市基础设施和配套建设，中国的城市就是这样发展起来的。

这种土地财政的负面影响使城市“摊大饼”式无限扩张。无论珠三角、长三角还是西安，往往都是在城市周边进行组团开发。依靠银行、企业和政府的力量，通过商业贷款进行开发。沿城市边界的开发成本低，土地溢价率极高。如果这种模式赚钱，利益导向一定会如法炮制，不断扩区；即使不赚钱也要靠预期的土地收益来还贷，还要继续扩区。这种翻跟头似的土地财政模式是导致城市摊大饼建设的根源。

新型城镇化：以社会建设引领

新型城镇化新在哪里？王军认为，新一阶段的城镇化核心问题在于以社会建设来引领。

王军说，中国的城镇化实质是由人口迁徙带来的一场伟大的社会变迁。未来20年仍然是中国城镇化的高峰，还有2亿多人要进入城市，到城镇化率70%左右时趋于稳定。所以，未来其发展一定要吸取前一阶段城镇化的教训。王军认为，新一阶段的城镇化核心问题在于以社会建设来引领。现阶段新型城镇化要与解决“三农”问题相结合，关键是要解决三个问题：农民如何转为城市居民、农地如何转为城市用地、农业如何转为城市产业。

第一，户籍制度、土地制度改革和社会保障制度改革。西咸新区强调几个管理：一是梯度城镇化的管理。城镇化的本质是人口在城市的聚集。但前提是社会分工，即大量人口由主要从事农业变为主要从事第二、第三产业。二是城乡社会管理的一体化。三是让农民带着土地和劳动力两个资本进城，农民进到城镇后同时还拥有土地，可以就近自耕，也可以通过土地确权、流转来实行适度规模的公司化运作，农民可以进城打工，也可以成为职业农民。四是保留一部分农业，鼓励城市工商业资本和消费下乡。改造传统农业，使农业成为复合型的高附加值产业，接近或达到城市产业平均收益水平。五是社会保障体系接近或者达到城市的水平。当然还有基础设施和社会配套，学校、医院也都要提高服务能力和水平。

针对此问题，王军提出梯度城镇化的理念。他认为城镇化无论是城乡配套水平还是产业水平，都有一个梯度化的过程，这是普遍规律。北京的基础配套水平和社会保障水平要远远高于西安，与西安形成一个落差。西安和咸阳又会有一个落差，咸阳和周边县城还有一个落差，县城与村落也有一个落差。

他强调，新型城镇化实质是人的城镇化。人的城镇化不要过于强调统一的标准，而要强调人的生活水平和生产方式的变革。所以不要过度强调城市配套都向大城市标准看齐，应该形成梯度。

在此基础上，西咸新区设计了组团布局的城市形态。在主城市周边规划若干组团城市，组团城市周边规划若干个镇，镇又分为若干个层级，一是农民聚集镇；二是优美小镇，即各种专业产业镇。鼓励城市资本下乡建设农村优美小镇。另外，有意识地对一部分村落进行改造，使农民就地城镇化和部分进入市镇。借用英国霍华德田园城市的理念，称之为现代田园城市，以组团城市形成点状布局的市镇体系，在这种体系下城乡融合发展，实现城乡一体化。

第二是产城一体，解决产业和城市的关系问题。旧的城镇化是产业引领城市，“先生产、后生活”，“先治坡、后治窝”。新型城镇化新在城市为主，产城一体有主次关系，产业作为城市功能，而非城市是产业的附属，从而体现以人为本的导向。

王军谈到，“一五”、“二五”的时候往往先建一个工厂划出一片农田，“工业学大庆”的时代就是先生产后生活，生活区逐渐变成城市。园区模式的时代也是如此，建一个高新产业区或经济开发区。建城市都不好意思说建城市，曲江就是建城市，但还要加一个旅游度假区的牌子，好像大家搞城市是一个见不得人的事，只有搞产业才是一件光彩的事。这个观念一定要变，要把产城的主次关系颠倒过来。以就业为导向的产业区必不可少，是作为城市的功能区而存在的。

以沣西新城为例。西咸新区建设了信息产业园，也是中国第一个大数据产业园，主题是大数据。西咸新区认为，新一代产业园一定要在原有科技园区的基础上更进一步。而沣西信息产业园是一张白纸，所有的高新区都是先建产业后建城市，而经过内部几轮规划的推倒重来，沣西新城一开始建城市，就把产业园区作为城市的功能区。

信息产业园作为科技园区的升级版，主要体现在以下四个方面：一是聚焦主题。提出以未来信息产业的发展趋势“大数据产业”作为主导，目前移动联通电信三大运营商都已进驻。二是就业导向。为什么要搞信息产业呢？不光是它具有战略意义，是未来新一代产业发展的方向，更重要的一点在于其就业导向。仅三大运营商数据中心将来就可以解决近10万人的就业，这样城市也能迅速聚集人气。三是营造企业生态。与过去引进单个企业不同，沣西新城围绕大数据产业，重点在于形成企业生态链。比如三大运营商进来不是着眼于产生多少GDP，而是解决就业和打造大数据的基础产业。包括未来的云计算都能集中海量的数据，然后对其进行开发形成完整的产业链。引进微软5个项目实际就是为了打造产、学、研、投深度融合的全生态链。西安每年毕业的30万大学生，相当一部分是经过微软IT学院的初次培训、创业中心的是深度培训，通过天使投资的孵化，培养出来的企业家、小巨人。四是产城一体，青年社区。这个城市是为谁服务的，未来的就业是谁，未来城市的主人是谁，这是西咸新区一开始就研究的问题。信息产业园立足于服务年轻创业人才，建设生态宜居的24小时青年活力街区。

立体城市：城市发展的创新模式

王军谈到，过去的城镇化是行政导向、政府主导的城镇化，这充分发挥了中国制度集中力量办大事的优越性。制度红利目前已经充分挖掘，他认为新型城镇化应该更加注重市场导向，更加注重发挥企业的积极性，确立市场在城市建设中的主导作用。而在这方面西咸新区也做了一些探索。以万通立体城——新渭城为例，这个项目是万通公司和西咸新区共同设计的。西咸新区把它作为一个创新城市发展模式的综合解决方案。

王军认为，这种模式主要有以下几个特点：第一，城市形态竖向发展。把平铺的城市摞起来，在1平方公里建大约600万平方米的建筑，以较少的土地承载更多的人口。第二是产城关系，在布局城市的同时把产业布局到位，产业导向体现为就业和功能配套两者的结合。目前立体城市60%的产业已经布局。产业作为城市功能以医疗健康产业为主导。这个产业园区既是大西安综合医疗功能配套区，同时也是解决西安就业问题的一个新的城市组团。谁来住？怎么引导这些人来住？政府和企业联合做一个资金池，专门补贴未来医疗健康行业的从业者，这样的公共政策我们正在研究。第三，立体城市建设和管理的模式由市场主导。目前中国的城市建设和城市管理完全由政府主导。立体城市不是一个大楼盘，而是一个真正的、五脏俱全的城市，完全由企业来主导城市建设，同时也在研究在未来的城市管理中引入职业经理人团队。目前西咸方面正就公共政策研究加紧推进。