我的城镇我的家

我国已进入城镇化深入发展的关键时期：1978－2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%。然而在城镇化高速发展的态势下，两极分化趋势日益显现，京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，相比之下，西部地区，特别是欠发达的贫困山区的城镇化却发展缓慢。

镇坪县城全景

秦岭，天下之大阻；巴山，难于上青天。两山之间，便是陕南。

2012年，我省城镇化率50.02%，而陕南的城镇化率为41.27%，低于全省平均水平。

一位当地干部说，新型城镇化的核心是人的城镇化，只有吸引更多的人到城镇生活、工作，能够留得下、过得好，才是真正意义上的城镇化。

“优势是生态，劣势是交通”

镇坪位于大巴山北麓，陕南之南，东与湖北接壤，南与重庆毗邻，西北与本省平利县连界，有“一脚踏三省”之称。2012年，镇坪的城镇化率为32.5%，安康市为39.4%。

路，一直是让镇坪头疼的问题。从安康市中心前往镇坪县，有两条被称为“不三不四”山路，无论走哪一条，最少需要3个小时，镇坪的干部说最害怕去安康开会，“一来一回，一天就耗在路上了”。

镇坪县县长周耀宜说，发展新型城镇化，我们应该先摸清家底。镇坪最大的优势是生态，这里动植物资源丰富，森林覆盖率高达84%，是个天然大氧吧。而劣势则在交通制约，他同时强调，“目前平（利）镇（坪）二级路改造工程已经开工，连接镇坪的高速路已在规划中，争取‘十二五’挤入国家高速路网。”

和镇坪一样，论及城镇化的优势与劣势，陕南当地干部的回答大体一致，“优势是生态，劣势是交通”，甚至“优势和劣势一样明显”。

道路营运能力是城镇化发展快慢的重要影响因素，高的道路营运能力意味着更大的市场服务空间、更便捷的对外联系渠道、更高效的物质和能量聚集。佛坪、留坝、镇巴、岚皋、山阳等县深居大山，若无便捷交通，则聚集效应难显，则省域或区域的辐射带动作用有限。此外，县域内交通制约也是不可忽视的因素，山区地理条件决定了各镇的分散布局，例如从汉滨区到区内的叶坪镇需要3个小时，甚至超过了从汉滨区到西安的时间，这一现象在山区县较为普遍。

推进新型城镇化，陕南面临的机遇是什么？当地干部认为，国家颁布《关中—天水经济区发展规划》、《丹江口库区及上游地区经济社会发展规划》、《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，这三大规划的实施为陕南山区新型城镇化输入强大的正能量。

移民搬迁和陕南城镇化密不可分。根据规划，2011～2020年，陕南要完成244万人的移民搬迁安置任务，其中涉及自然灾害避险搬迁的81万人，扶贫搬迁的117万人，生态保护搬迁的46万人。这项工程规模巨大，历时长，对陕南新农村建设、城市建设和提升陕南城镇化水平具有重要推动作用。据统计，3年来陕南移民搬迁工程总共投入资金359亿元，搬到城镇规划区的群众占到总搬迁人口的50%以上，这个规模相当于把陕西省城镇化率提高了3.47%。

产业发展的瓶颈亟待突破

所有的受访干部都会提到的一个词，就是产业。缺乏强有力的产业支撑，是陕南很多城镇目前的现状。

陕南山区是自然资源的主要蕴藏地，产业发展具有很强的自然资源依附性，且惯性大，产业结构调整难度较大。陕南尚处于工业化初期阶段，从现有的工业开发模式来看，主要存在以下四种类型：农副产品加工系列模式、矿产品加工系列模式、林业产品加工系列模式、能源系列开发模式。

在环保压力日益增大的背景下，陕南地区的这几种工业开发模式面临更严峻挑战。陕南是我国重要的水源涵养地，属于典型的生态敏感区，从保护生物多样性和构筑国家生态安全防御体系出发，陕南现有的工业模式如何调整、传统产业模式如何变迁，是值得深思的问题。

陕西省行政学院2013年春季县级政府领导干部培训班学员论坛上，商州区副区长明道煜认为，现有城镇中实力雄厚且辐射带动力强的骨干企业少，中小企业发展落后，具有较强竞争力的产业集群尚未形成，对区域工业化和城镇化的产业带动和就业牵引能力不强。多数小城镇立足地方资源的特色优势产业尚未形成，对农村富余劳动力缺乏吸引力。

陕西省统计局2014年初对2415户移民搬迁安置户进行调查，发现收入依靠外出务工的为82.3%，依然是收入结构的重中之重，依靠土地收入仅占9.4%，在新的搬迁地从事第二、第三产业，只占3.5%。专家指出，如果大量的劳动力长期异地就业，我们费工夫建设的小城镇和安置点就会没有“人气”。因此必须统筹好城镇化和产业发展。

镇坪县县长周耀宜建议，一要强力推进城镇产业园区建设。科学合理规划工业用地和城市综合用地，以城建园，以园兴业、以业兴城，统筹园城共建、园城共同发展。二要搭建产业发展平台。坚持以工业化的理念推进现代农业发展，组建农业产业公司化经营平台，集约农村土地、人力资源要素，推动农业产业由粗放经营向集约经营转变，促进农民脱离土地转化为产业工人；三要加快产业项目引进，在加大重大产业项目招商引资的同时，积极引导现有企业开展对外招商合作，大力培育劳动密集型产业项目，聚集和提振城镇人气，以产业工人的聚集拉动支撑城镇经济的发展，为县域城镇化提供强大动力。

“人”的问题关键在土地和户籍

“人”的问题涉及户籍制度和市民化的问题。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》指出，现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。

据记者了解，部分群众对于到城镇定居抱有矛盾心理：一方面向往到城镇定居分享较好的公共服务，另一方面又害怕到城镇定居不能得到社会认同、或者承受不起较高的生活成本。安康一位干部认为，其根源在于城乡保障差别过大、社会保障的不公平给农村群众进城定居后带来了不安全感，再加之农村和城镇之间的价值观念、生活方式不同，农业人口向城镇转移的意愿不强。

从陕南地区的实际来看，土地和户籍，是新型城镇化过程中绕不开的两个问题。当前，农村与城镇居民的身份区别主要体现在其对土地利用关系上的不同。农村居民拥有集体土地承包权、经营权和农村住房宅基地使用权，而城镇居民没有承包地和宅基地。土地对农民的生产资料和社会保障功能，从一定程度弥补了农村居民与城镇居民在保障待遇上的差距。

专家认为，推进城镇化建设，必须统筹解决好城乡土地利用政策的对接问题，通过农业用地流转、农村建设用地盘整等方式，允许农村居民以其拥有的土地利用资源，换取城镇居民同等的市民化待遇，打破农民对土地的依附。

当地干部指出，由于就业、医疗、养老等保障制度对与户籍的关联度很高，城镇和农村在许多社会福利和保险方面存在巨大差距，如：城镇居民养老保险退休人员每月退休金为600-1500元不等，而农村60岁以上群众的养老补贴仅为600-100元，相差10倍以上。如果不解决附着在户籍制度上的社会福利差异化矛盾，农村进城人口享受不到城镇人口同样的社会福利，则必然会阻碍城镇化进程。因此，在推进城镇化发展过程中，要积极探索破除户籍障碍，使到县城定居的人口与城镇居民的权利义务平等化，特别在就医、养老等方面享受同等的待遇，保持底线公平。