乡镇规模 该调整了

2014年，一场更大、更具有深远意义的镇村综合改革将在我省全面展开。5月15日，省政府召开镇村综合改革电视电话会议，省长娄勤俭提出：“镇村综合改革事关农村基层组织建设，是农村发展的关键、也是农村改革的核心，更是农村稳定的根基。”这次综合改革设置的镇村规模缘何而来？它会给陕西的农村和农民带来什么样的变革？

规模影响着乡镇

2013年6月，蓝田，玉山镇。成片的葡萄园酝酿着最后的甜蜜。一个人的到来，让这里的田园风光有了某些启迪性的意义。

40岁的镇党委书记刘小强对省委书记赵正永的突然到来感到有些意外。但他很乐意和赵书记分享他在玉山5年的感受。

刘小强和赵正永一起爬上玉山镇的一个小山坡。麦田、葡萄园、柿子树点缀出一片田园风光，人们在田间忙碌，灞河穿流而过，刘小强指着远处的公路告诉赵书记，我们玉山距离西安45公里到市区和县城仅有40分钟、15分钟的车程。赵书记却凝视着近处几家还是土坯的房子问道：“你们这里贫困人口能占多少？”“将近1／4，农民收入在平均水平线下的居多。”

“不应该啊。一定是我们的乡镇管理体制有问题。”赵书记像在思考，又像自问。

赵书记的思考有着理论逻辑线索，西北大学宏观经济学博士生导师白永秀认为：“对于任何政府管理来说,合理的规模必须满足两个需要：一方面有利于政府对社会的有效管理，另一方面有利于满足社会公众的公共需求。对于乡村治理来说，乡镇规模的合理限度在于能否实现乡村社会的有效治理和满足农民群众公共需求。”

姚广东，是商洛市山阳县法官镇法官庙村的村主任。他所管理的法官庙村位于陕西东南部，与湖北省紧邻，全村辖5个村民小组，356户，1506人，耕地面积996亩，林地面积7500亩。贫困是法官庙村最大的伤。姚广东从上任后就一直想带领着村民们脱贫，他鼓励大家种九眼莲、核桃，并在林下养鸡。虽然这两年村里的道路变好了，村上也有了活动中心和小广场，但曾在外面工作多年的姚广东明白这离富裕还差很多。他还需要更多的支持。

而关于法官庙村橘子园的事情，隐隐透出乡镇规模对一个地方经济的影响。“我们村后的山上原来都是橘子园。一年冬天，气温突然下降，眼看橘子都要冻死。我们跑到镇上希望有懂技术的人能给点帮助，没有。又跑到县上，好不容易请来农技站的专家，橘子树却已经差不多都冻死了。后来，又种上核桃树，很多尝过的人都说我们这里的核桃品质一流，但是因为规模有限，加上销售需要到县上，山高路远，很难形成产业效应。”姚广东的苦恼一部分就缘于乡镇管理体制的制约。

省民政厅副厅长鲁峰认为，陕西大多数的乡镇由于规模较小，政权功能不健全，对于乡村建设发展迫切需要的农业技术和设备、社会救助和保障、公共服务等部门建立的不完整，制约着乡镇的发展。即使是现有的驻镇单位由于管辖范围不一，并且主要对县上负责，镇上很难协调发挥其作用。

村主任有村主任的诉求，镇长有镇长的无奈。赵卫平作为玉山镇的镇长，虽然也对改善这里的经济有很多想法，但是镇上并无财政收入，各项税费是由县上直接收取，想要发展都是纸上谈兵。“我这几年做得最多的工作就是计划生育和维护稳定团结。”赵卫平带着几分无奈的笑容说。

根据民政厅的统计，全省现有乡镇1216个，街道办事处204个，村26589个。乡镇（街办）数量居全国第11位，村数量居全国第8位；全省乡镇平均面积163.1平方公里，平均人口2.33万人，村平均人口960余人，均低于全国平均水平（全国乡镇、街办平均人口3.37万人，平均面积241平方公里）；全省1.5万人以下的乡镇483个，1000人以下的村15234个，分别占全省乡镇、村总数的39.7%和57.2%。

规模已经影响着乡镇的发展。

农民盼望大乡镇

我省此次镇村综合改革决定，原则上关中地区不再保留2.5万人且面积lOO平方公里以下的乡镇，重点撤并1500人以下的村，撤并比例分别约为关中现有乡镇、村的23.3%和34%。陕北地区不再保留2万人且面积150平方公里以下的乡镇，重点撤并800人以下的村，撤并比例分别约为陕北现有乡镇、村的23.4%和45%。陕南地区不再保留1.5万人且面积l00平方公里以下的乡镇，重点撤并1000人以下的村，撤并比例分别约为陕南现有乡镇、村的19.1%和25%。

这样的规模设置缘何而来？它又会给陕西的农村和农民带来什么样的可能呢？

韩岳恒，蓝田焦岱镇镇长。他经常会向外面的人宣传他们那里有多么美丽。韩岳恒也并没有夸张，焦岱缓缓的山丘上，油菜花、桃花、梨花顺着时节依次绽放，那样的宁静美丽。西安美院、民俗摄影协会、陕西能源学院、国贸学院、西安科技大学等相继在村里挂牌，作为教学、科研、写生、创作、实践活动的基地，他们称这里为“中国的普罗旺斯”。

然而焦岱镇的服务总体水平并不高，虽然人们热衷这里的美景，却无法做过多停留。韩岳恒总想依靠这里的美景，修建一些创作基地，或者是提高一下村舍条件和服务设施，让这里的美景成为村民们致富的途径。然而想做到这些首先要解决钱的问题，焦岱镇按每村2.5万元下拨经费，每年仅有55万元，其中村干部工资和福利占比超过60%。剩余的22万元只能做一些最基本的工作。

尽管如此，作为焦岱镇下辖的鲍旗寨村村主任谭玉峰也很难对自己的收入满意。谭玉峰的村委会就在自家的一个平房里，多年前盖的房子已经有些透风漏雨，屋里光线不足，但是谭玉峰还是尽量挂上为村民服务的一些规章制度和一些农技常识。谭玉峰每个月的收入不足2000元，远低于那些外出打工的人。“村里的事情总得有人做。”这是谭玉峰给自己的解释。

谭学明是鲍旗寨村村上首批走出的村民，这两年他也赚了一些钱，他总希望村上的配套服务能提高些。这样他就可以在家里开个农家乐，为那些来这里创作的学生和老师们提供饭菜和住宿。“这样既可以有好的收入，又可以照顾全家大小。”

韩岳恒心中的小镇、谭玉峰改善村上和自己生活条件的目标，谭学明在家乡致富的希望，都指向了乡镇的规模。

“无动力、无压力、无抓手”是赵正永书记在玉山调查中对现在的乡镇体制的看法。无动力，指乡镇无财政，无法从发展中获益，也无意知晓经济发展；无压力，指乡镇工作没有硬性的发展指标，工作重点集中在信访和维稳；无抓手，指在推动农民一家一户发展上只能靠宣传号召，没有财税、土地等直接性手段支撑。

民政厅郭伯权厅长认为：“适当地扩大乡镇规模，可以集中整合资源。同时扩大乡镇在收益分配、资源使用、社会管理、干部考核等方面的权限。将有效推动乡镇经济的发展，提高农民生活水平。”

一个可见的事实是，大乡镇可能为传统的乡镇带来更多的资源和权利。乡村发展在这个层级有了更大可能。农民对大乡镇的期待实质是对更好生活的期待。

新型社区连村镇

李婶是汉滨区大竹园镇七堰村的村民。2010年7月18日一场洪水夹着泥石流让她和150多户人流离失所。四年后，她和乡亲们一起搬进了新家，原来的七堰村改名为七堰社区。这里有邮政、电信、银行、幼儿园、宾馆、卫生院、消防站、集贸市场，甚至还规划有一个主题公园。

灾后重建带来了大变化，新兴社区改变了每一个人心中农村的模样。七堰社区也带给专家们启示，陕西省社会科学院学术委员会研究员张宝通认为：新型城镇化是以人为核心的城镇化。在这里我们继承祖先的传统，享受美好的田园生活，同时拥有更多的发展机会和更便利的生活条件。

突发事件带来的城镇社区化是偶然的，要实现乡镇的社区化管理，提高农民的生活质量还需要一个逐步推进的过程。

镇安县，秦岭南麓具有相当历史的古老县城,是联系陕西与湖北的天然纽带，素有“秦楚咽喉”之称。镇安县辖19个镇，202个村。镇安县最近的报告统计，镇安县有近10万人要搬迁，会形成一些“空心村”，城镇人口将显著增加。

镇村调整，移民搬迁规划、产业规划，已经成为镇安县当下的重要问题。

镇安县的管理者计算着：“去掉那些空心村的补贴，进行合理的乡镇整合，一方面能提高干部补贴标准，另一方面也能将更多的资金用于更需要的公共服务设施上。”

秦岭山中的镇安人民正在进行着过上城市便捷生活的努力。

省政府对于整合提升后的乡镇有着更完善的思考。“五办三站三所”将成为四五万人规模乡镇的标准配置。“五办”即党政办公室（加挂财政所牌子）、经济发展办公室、社会事务管理办公室、维护稳定办公室（加挂司法调解所牌子）、宣传科教文卫办公室，“三站（或中心）”即经济综合服务站、社会保障服务站、公用事业服务站。在省级重点示范镇、文化旅游名镇建立乡镇一级财政体制。原则上撤销县政府驻地镇，改设街道办事处，工作重心向城市治理转移。

省民政厅孙琳书记认为“五办三站三所”将为乡镇提供有效的服务，统筹考虑群众办事方便，这样可以节约行政资源，集中人力、物力，把该配套的公共设施、该提供的公共服务都搞好。

未来的农村将逐渐模糊与城市的区别。撤销后的乡镇以驻地村为基础，建立新型农村社区；村规模调整后，在条件成熟的大村、中心村和移民搬迁集中安置点建立新型农村社区。同时，以群众需求为导向，加快社区服务基础设施建设，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文体等社会管理职能和服务资源，建设集“治理、教育、服务、活动”为一体的社区服务中心，把公共服务延伸到农村社区。

无论是李婶的七堰社区、还是谭学明所期待的可以经营农家乐的村庄，每一个乡镇和那里的人们都期待着一次更好地改变，在这样的变化中，山是蓝的，水是绿的，生活是便捷的，日子是充满希望的。