不让债务拖累乡村

沉重债务，拖累乡村发展

“我们做过调研，子长县农村过去的上访问题95%是由于村级财务不公开引起的。而不公开的原因，是因为财务管理不规范，不敢公开。”3月18日，子长县纪委书记茆梅芳说。

对此，安定镇十里铺村当了20多年村支书的胡二毛也深有体会。他坦言：“过去村里账务管理确实比较松散，平时我们买包烟什么的都能报销。”

财务管理的混乱直接导致不良债务的发生。据介绍，前些年随着石油、煤炭资源开发和一系列强农支农项目的实施，子长县农村村集体掌握的资金多了，村组不合理开支也增多了，甚至出现部分村组干部恶意举债建设的现象，最终导致收不抵支。

以安定镇为例。在2009年全镇农村开展的信访积案和财务专项清理整顿中发现，该镇村级债务累计高达68.5万元。镇党委书记杨栋告诉记者，安定镇是个老油区，过去每年村集体都会有些收入，所以当时的村领导有胆量举债搞建设，后来石油产量下来了，村集体收入少了甚至没了，欠的钱自然就还不上了。

另外，有些村干部假公济私，借修路、筑坝、维修村部等名义，采取私自承建、向外发包等方式从中牟利，最终形成债务。此外，由于开支把关不严，村集体开支随意性很大，村支书、村主任各自为政，大额开支管理混乱，违规支出严重，发现时已成事实，导致入不敷出。

由于村集体除了少量村级转移支付资金外，几乎再无任何资金来源，不良债务一旦形成，靠自身化解十分困难。史家畔乡某村2004年修通村生产道路形成了不到3万元的债务，结果10年之后的今天，仍然还有1.4万元欠款未清。

“沉重的不良债务不仅增加农民负担、造成村民不断上访，甚至导致村级组织无法正常换届，出现了‘只接位子不接账’的局面。”茆梅芳说。

锁债化债，让乡村轻装前行

2009年，子长县在安定镇试点的基础上，全面推行村级不良债务零移交制度。

所谓村级不良债务零移交制度，主要有三项内容：村级干部任前“零债务”交接、任期“零债务”过渡、离任“零债务”移交。要做到这些，前提条件是要锁定老账、化解旧债。

“我们一开始就确定了‘先锁债、后化债’的思路，使得债务化解清偿能够顺利进行。”子长县纪委办公室主任张东鸿说，第一步是清理清查债权债务。子长县组成财务清理小组对村级债务进行全面清理审计，摸清各村的债务基数，分类登记，审查核实，张榜公布，做到债权清楚、债务明确、数字清晰、界定准确。第二步是核查债务性质。债务核实小组对村形成的债权债务的真实性、合规性、合法性进行审查确认，特别是对恶性循环的债务链，以“疱丁解牛”的方式追根溯源，一查到底，公开亮晒，使债权债务落实具体责任人。第三步是落实偿债责任。在核查确认、理清债务性质的基础上，以核查时间为界，认定为正常债务由乡镇政府统一打包，落实清债责任，制定偿还计划；认定为恶意不良债务或截留、挪用、贪污的行为，依法追究负责人和直接责任人的责任。

锁定旧债之后，子长县针对债务的类别和性质，运用行政、经济和法律等手段，对症下药，制定化债措施：对群众反响大的恶意债务，通过纪检、司法机关的配合查处清理；加强村集体“三资”管理，清收债权还债；针对高息借贷严重的问题，采取换据降息办法，对确认为正常债务的高利贷款，全部按当地法院所支持的民间借贷利息计算；村集体与单位或个人之间的三角债、多角债，在协商自愿的前提下，动员债权人、债务人自愿结对子，相互置换；对因实施修农田、建大棚等涉农项目而负债的，按照“谁受益、谁负担”的原则，落实债务人。

安定镇廖公桥村在2008年摸底时共有不良债务3万元，都是拖欠本村村民的。虽然前任几经努力，但到2011年新支书张平安上任时，还有不到1万元没有还清。“村集体有块地承包出去了，一年能有4000多元的承包费，这两年我们优先还债，到去年年底就已经彻底还清了。”张平安坦言，如果不是有离任“零债务”移交的规定，这笔债完全可以往后拖。“又不是我欠的，干嘛着急还？”

截至2013年，全县累计化解历史债务达200余万元，化解率达98%，一举卸掉了债务包袱，为顺利推行不良债务零移交制度扫清了障碍。

防止新债，堵塞债务的“阀门”

“各位村民，我保证在任期内不给村上形成新的债务，如有特殊情况必须请示上级领导和征求群众意见，在上级领导和群众同意后方可实施，否则形成的债务全部由我个人承担。”去年3月，郭埃埃当选安定镇十里铺村村主任，在村民大会上他以书面形式如此公开承诺。

为了防止“旧债未消新债又举”的不良局面，子长县坚持化解旧债与防范新债相结合、民主理财与民主监督相结合的原则，在换届时由村监委会组织召开村民大会，村支部书记、村主任分别在大会上以书面形式作出不随意、恶意举债的公开承诺。同时，由村监委会主任代表全体村民与村支部书记、村主任分别在乡镇纪委的监督下，签订财务管理不良债务零移交合同书，将新接手的财务收支清单、书面合同以及承诺书一并交乡镇纪委备案。对于处置突发事件或确因发展需要举债建设的，制定了举债审批制度。召开村民代表会议，必须有80%以上村民同意，并由村委会报乡镇长审批，乡镇纪委备案并与村监委会一同监督实施。

“村级不良债务零移交制度对我们乡镇干部的触动也很大。”史家畔乡乡长吴海斌说，一方面要求乡镇干部必须按经济规律办事，特别是发展农业产业不能再大包大揽，否则很容易给村集体增加债务。另一方面，知道村里没钱且不能欠债，乡镇干部到村里下乡也不敢吃喝了，无形中就改变了干部的工作作风。

“在推行村级不良债务零移交制度的同时，我们还配套实施了村级转移支付资金年度预算管理制度、支农惠农资金‘一卡通’制度、村级财务七笔会签制度、村干部经济责任一年一审离任终审制度等，全方位堵塞了不良债务形成的漏洞，构筑起村官防腐的坚固屏障，农村信访案件明显下降。”县纪委书记茆梅芳说。

（记者 姚志伟 通讯员 拓乃章 李晓军）