开发区成为“三大营地”

开发区作为重要的经济增长点、现代产业的基地、城镇化的排头兵，在发展区域、城市建设、促进就业方面均扮演着重要角色。陕西的各个开发区应如何在经济生活中发挥最大作用，怎样根据区域特色，分门别类地制定发展策略，当前开发区的管理模式可以如何改进？为此，记者采访了西北大学经管学院教授白永秀。

记者：陕西的开发区在开发土地、城市建设、容纳就业方面有什么作用？在城镇化模式方面有何探索？

白永秀：我国目前的城市建设和发展，开发区起到了极大的作用，充分发挥了“三大营地”的功能，即开发土地的营地、城市建设的营地、容纳就业的营地。

目前，陕西的城市建设尤其依靠开发区的作用，开发区聚集了大量的高新企业、人才，为之配套了大量的基础设施。西安尤为典型，可以说，没有西安高新区，就没有南郊的城市化，北郊的经开区同样带动了北城的发展。开发区的发展实质上是一种“被动城市化”，也是城市化的起步阶段。而城市化的后一阶段应当是主动城市化，即完全靠城市带动产业发展，尤其是第三产业、高端服务业。

在容纳就业方面，开发区的作用是不言而喻的。依据资源禀赋，快速的城市发展、企业入驻，当然会大量地容纳就业。但我认为更重要的是，开发区的一个巨大作用是人才培养。各个开发区一般产业很新，有着较强的科技实力，因而培养了一大批高精尖人才。更重要的是，开发区在很大程度上促进了当地的农民市民化。农民在开发区发展的进程中逐渐完成了城镇化，身份发生了转变，一般就业的层次太低，融入开发区后，就必须进一步深造、培训，以求得更好的就业质量。

开发区在土地开发、推动区域发展方面作用很大。就西安来说，高新区、曲江新区、浐灞生态区、港务区、经开区、渭北产业聚居区等，面积已经占据了西安土地的半壁江山，成为西安区域经济、工业服务业的重要载体。另外值得注意的是，陕西的很多县区已经诞生了大量的现代农业园区，基地+农户的模式，也形成了现代农业开发区的雏形。

记者：陕西的开发区大致可以分为几类？分别有什么作用和特色？

白永秀：我们曾经做过对新区成长性的评价，制定了一定的评价指标体系。我认为陕西当前的开发区可以分为三类：第一类是综合性的开发区，如西安高新区。第二种是专业型、特色化的开发区，倘若各个地方的旅游、文化、城乡一体化等方面有资源禀赋，就可以建立专业化的开发区，如秦岭北麓的旅游开发区、阎良航空产业基地。第三是产业集聚区。这比一般意义上的开发区层次低，也很普遍。即把有地域特色同类产业放在一起进行发展，如陕北的红枣特产聚集区等。

对于综合性开发区，可以采取政府型的管理方式。专业型、产业聚集型的开发区管理可以进行企业化运作。陕西开发区的一个重要功能就是技术的产业化。我把陕西的科技力量转化为生产力的模式概括为：研究研发、技术化-产品生成-企业化-产业化四个阶段，都是通过开发区来实施和完成的。开发区既是研发基地，又是新产品的诞生基地、企业的创业基地。

记者：我国的开发区主要有两大管理模式——管委会模式、开发区与行政区合一的管理模式。开发区在管理模式方面应当有哪些创新？

白永秀：从设立开发区的初衷来看，通过开发区来对政府机构改革提供示范模式是一个重要的任务。但是，多数开发区在发展的过程中，过多地重视了开发区的经济、产业发展和壮大，而忽视了必须要有的体制机制、政府职能改革。传统开发区的管委会运行方式，让管委会和政府几乎没有区别。政府有什么机构，开发区管委会就会有怎样的机构。很多社会机构都能承担的职能，开发区管委会也一并承担，甚至和地方政府产生重叠和矛盾。

开发区在经济发展中确实功不可没，但是“小而全”、完全照搬政府的运行体制确实有很多问题。从本质上来讲，管委会应当是事业单位。但是目前开发区管委会的工作人员身份比较模糊。公务员、事业单位、企业的性质兼而有之，这样让开展工作时有些障碍。

我认为，开发区未来的管理模式必须多元化，依据开发区的发展状况，至少可以有三种。第一是建立真正的完全管委会模式，将管委会定义为事业单位，职能尽量减少，隔断和传统政府运行模式的关系。社会服务、教育文化、卫生、市容园林等职能应当交给社会，采取专业外包的模式。第二，开发区开发到一定程度后管理模式应当完全企业化、股份化，建立专业的管理集团公司。第三种模式是在条件较好的开发区，可以实行综合化发展，直接成立新的政府机构，全面管理这一区域。

另外，开发区的管理如果能够企业化，甚至可以考虑兼并重组，解决目前开发区面临的功能紊乱、内耗竞争、市场化不足的问题，运用市场化手段来合并、壮大开发区，这些经济实体未来的发展会更加合理。