深圳清理历史遗留违法建筑：不愿被指是放行小产权房

原标题：深圳难以复制?

导语：深圳相关部门认为要处理的是“历史遗留违法建筑”，不希望外界认为“是对小产权房的一次放行”。深圳两次转农村集体土地为国有用地，和全国大量存在的农村集体土地上的“小产权房”有所区别，因此有人说深圳的背景和前提不同，因此不可复制。

经济观察报记者 吴娓婷 “人(工作人员)来了再说，现在想多了也没用。”50岁的共和村村民梁伟麟(化名)盘腿坐在光滑的大沙发上，与两名年轻的同事喝着“功夫茶”聊天。当谈到他的几栋楼房很快会被核查处理，梁伟麟这样回答。

去年底，深圳市政府发布《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》试点实施办法(以下简称《试点实施办法》)，要求今年4月起对村集体内部成员在所控制的土地上自行兴建的各类房屋进行处理。

此次试点的亮点在于，当事人名下有三栋住宅以内的历史遗留违法建筑的，可在补缴不同的地价或处罚后获得商品房性质的房产证，获得上市流通、融资抵押的合法身份。

深圳不希望外界认为“这是对小产权房的一次放行”，深圳的相关部门认为他们要处理的是“历史遗留违法建筑”，深圳两次转农村集体土地为国有用地，和全国范围内大量存在的农村集体土地上面的“小产权房”有所区别，因此有人说深圳的背景和前提不同，因此不可复制。

但也有人说，当年深圳土地变国有是强行的，上面的房屋在国家没有赔偿和买下的情况下，依然还是农民的，因此是事实上的“小产权房”，这一突破被外界认为是对“小产权房”开闸放水的信号，“这一尚未突破任何法律”的“突破”或对一线城市小产权房的未来有启示作用。“从大的方面来讲，其它城市可学习深圳将问题从复杂到简单、从大到小逐步解决的思路。”北京大学房地产法研究中心主任楼建波说。“五一”过后，深圳市宝安区规划土地监察局等方面的40名人士就会进驻到试点之一、其辖区内的沙井街道共和社区现场办公。

四种处理办法

宝安区距离深圳市中心超过一小时车程，其所辖的沙井街道共和社区是全市首批违法建筑分类处理的13个试点单位之一。与市中心风貌截然不同的是，这里密密麻麻布满工业厂房和村民自建房，楼层矮、风格单一。

纳入首批试点区域的社区还有公明街道的下村社区、观澜街道的观城社区和茜坑社区、松岗街道东方社区、平湖街道的山厦社区等1个街道和其他12个社区，共计申报21831栋历史遗留违法建筑。

宝安区规划土地监察局相关负责人在接受经济观察报采访时强调：“不能认为这是一次‘放行’，根据《实施办法》，共有确认产权、没收、拆除或者临时使用等四种处理办法。”

该负责人强调，本次行动将处理所有类型的“历史遗留违法建筑”，部分属于原村民的住房将确权后给予正式的入市资格，而“对于非原村民购买土地建房和以房地产开发为目的的建筑明确不予以确认”。

共和社区常住人口50789人，户籍居民只有789人。与村内许多富裕的原村民一样，梁伟麟在上个世纪80、90年代就发现盖房出租可以赚钱。他前后建了三套住宅楼，租给附近工厂的打工人员居住。

同一时期，经济实力较差的村民采取转让土地，或与外地人以一人两层的方式合建四层小楼。

根据《实施办法》，梁伟麟的第一栋楼房符合方案中“一户一栋”规定，可以获得确权。他补交10%的基准地价，就有资格拿到国有产权普通商品房房产证，俗称“红证”。物业持证享有70年土地使用权，可抵押融资及上市买卖流通。而其余两栋，则需要补缴20%和25%地价和罚款，才有可能获得红证。

超过“一户一栋”要求的房屋也可能获得确权，这是此次试点最被看好的政策突破。

但规格高得多的“统建楼”暂时转正无望。“统建楼”指由当地村委集资或与开发商合作建成。它的设计、配套都与正规商品房看齐，价格却只有商品房几分之一，受到市场欢迎。

博弈

“第二套至少要补缴18万。”梁伟麟给自己的房屋算过一笔账，“我何必要确这个权呢?没有证我一样可以出租，收租金多好。”根据梁伟麟的计算，如果“一户一栋”以外的都申报，整个共和社区需要为补交地价或罚款支出千万。

针对类似梁伟麟这样“逃避”的行为，执法部门将在5-7月，用三个月时间深入各家各户进行动员、解读和宣传。“深圳特区经过30年的飞速发展，历史遗留违法建筑问题已经相当突出。我们理解政策始终与个人的欲望需求是有距离的，因此我们的工作就是要去说服、去疏导。”上述宝安区规划土地监察局负责人说。

实际情况可能远比想象中复杂。梁伟麟想的是，若确权，房屋就加上了70年产权的年限。如果未来房产税开征，梁伟麟也需要为多套房产交税。

而历史遗留违法建筑本身产业链发达，买卖或融资都有既定渠道，不确权也能流通。它们虽然没有红证，但有“两证一书”(即建设用地规划许可证，村镇住宅建筑许可证及居民兴建住宅用地批准通知书)等法律文书。在融资上，目前众多小额贷款等金融机构也默认其作为抵押物。

对于本地村民与外来人员共建的建筑，本次试点只确认原村民所建部分，对于非原村民部分不予确认。

梁伟麟认为，一半确权一半悬置是没有意义的。他透露，部分外地人想与本地村民私下商量，先将物业全部转至本地村民名下，以获得确权。“但是你要承担风险。物业一旦升值，村民会不会占着整栋建筑不还给你呢?”梁伟麟说。

升值，就是形成这些难题的关键所在。历史遗留违法建筑的所有利益相关者的预期及行动出发点就在于此。物业持有者希望财富保值增值，尤其是原村民和村集体赖以为生的方式。政策制定者既要为村民利益着想，也要为未来城市更新预留成本空间。

也有朋友建议梁伟麟还是给第二三套房补交地价。因为确权后，将来遇到旧改，他获得的赔偿有可能足够在市区买一套商品房。

村民不主动申报怎么办?规划土地监察局负责人笑言《试点实施办法》并没有赋予他们强制手段。“可能采取‘临时使用’的方式吧。”该负责人说。

逐步解决

深圳为处理“历史遗留违法建筑”作过多番尝试。2002年深圳颁布《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》(以下简称为“两规”)。“两规”对部分建筑进行确权，颁发但限制流通的“绿证”。

谁料“两规”颁布后，全市一年内新增2.42万栋“违法建筑”，而做好的证件却无人认领。

这就是深圳的现实。这个城市用983平方公里建设用地面积，在30年时间内发展成承接超过1500万人口的全国一线城市，而且其中原农村集体经济组织就占用了40%的土地。当人口和经济急速膨胀并渴望从原农村土地获得资源时，土地的升值预期就越来越强烈。若没有一定可平衡心理预期的利益作交换，房屋持有人不但没有动力申报确权，还可能尽量抢建。

同时，深圳的土地供应量捉襟见肘。从2009年到2012年，深圳历年的土地供应量基本不超过500万平方米，而北上广的供应量则普遍在2000万平米左右，几乎是深圳的4倍。

2009年，深圳市人大常委公布《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》(以下简称“《决定》”)，确定分类处置的基本原则，并要求市政府在一年内出台实施办法。但当地国土部门倍感压力，一直到去年底才出台《试点实施办法》。

《决定》公布第二年，深圳全市“违法建筑”面积总量达到3.93亿平方米，按当时市价粗略估算，总价值接近万亿元。而2009年深圳的GDP总量是8201亿。

然而，深圳坚持选择最没有争议的作为突破口。最终本次仅选取13个试点，共申报建筑21831栋，且只确认原村民所建的部分。

参与起草《住房保障法》的楼建波则认为，现在的做法属于水到渠成，大步走反而是可疑的。“深圳市政府肯定都计算好，即使‘转正’也是可控的。在试点条件规定下，压根不会出现抢着转正的局面。”楼建波说。

前述宝安区规划土地监察局负责人表示，执法部门将边试点边总结，相关经验会用来对现有政策进行补充修正。

深圳难以被复制?

2013年的十八届三中全会决议表态，明确农村集体经营性建设用地在合规前提下与国有土地同等入市、同权同价。市场因此一阵抢建潮。随后，国土资源部、住房和城乡建设部紧急通知，要求各地严惩违规行为。北京、海口的小产权房迅速遭到拆除。

小产权房问题如此敏感，中央的表态亦慎之又慎。深圳撕开的口子能否让其它城市看到曙光?

谈及深圳能先行一步试点确权的原因，楼建波反复提到一点：深圳已经把所有农村集体用地转为国有土地。

他所指的是深圳两次大规模“转地”。据了解，深圳在1992年已完成特区内土地国有化转制，但由于发展速度过快，该市很快又面临“无地可用”的困境。政府在2004年突然以城市规划“全覆盖”的方式，将特区外260平方公里土地转为国有土地。

这次大规模“转地”备受争议。尽管在规划中已将原村集体土地征为国有，但大量土地并没有完成相应的补偿返还手续，因此实质上依然属于村集体及股份公司所有。

不过楼建波说：“不管实际上有没有补偿返还，‘转地’已经为小产权房确权创造了便利条件了。”

其它城市不可能再复制深圳此举。深圳当时惊动了最高决策者。后者派出由国务院法制办、国土资源部、农业部、建设部、民政部等五部委组成的中央调查组一并调研了十几个省份的情况，最后同意将深圳作为国有化“特例”。

经过多年探索，深圳在“同地同权”方面已走在全国前列。顾洪波介绍，城市更新的方式只有深圳才有。“过去实现农村集体土地流转是以旧改的方式，并由村委作为中介。这次试点更为明显，权力赋予到村民个人。”顾洪波说。

而且，楼建波认为，相比北京、上海，深圳的小产权房更多地掌握在原村民或村集体手里，作为商品开发的相对少，这也为深圳能够试点提供了便利。

前述宝安区规划土地监察局负责人也印证了这一点。其表示选择共和社区作为试点是因为该社区规模适中，涵盖所有处理类型。还有一点，“统建楼不算多”。

(本报记者廖杰华对本文亦有贡献)