陕西省党内法规制度建设进入新阶段

日前，陕西省委发布了《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，标志着历时两年的省委党内法规和规范性文件集中清理工作基本结束。这是我省党的历史上的第一次，也是我省党的建设中的一件大事。经过集中清理，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，为依规管党治党建党奠定了坚实基础，为全面推进依法治省提供了重要的政治保障。

集中清理：完善党内法规制度体系的重要步骤

党内法规，又称“党规党法”，是我们党的一个创造，是一个具有鲜明中国特色的概念。从浙江嘉兴南湖游船上中国共产党成立到进京赶考建立新中国，从党的指导思想上的拨乱反正到全党工作重点的转移，从中国特色社会主义道路确立到全面改革开放新局面的开创，从一定意义上讲，我们党的历史就是一部以人民为本、与时俱进、超越自我、开拓创新的光辉历史，其中最能体现党的建设脉络的就是我党制发的一份份“红头文件”。这些“红头文件”有多少？据最新数据显示，从新中国成立到2012年6月，中央出台的文件超过了2.3万件，其中规范党组织的工作、活动和党员行为的文件有1100多件。对于一个成立90多年、执政60多年的政党来说，1100多件不算多。但随着形势任务的变化，随着环境条件的变化，随着党员干部队伍结构的变化，因时因地因人制定的一些文件，如果交叉重复甚至冲突抵触，必然影响党内法规制度的严肃性和权威性，影响党的凝聚力和战斗力。

新中国成立以来，省委在认真贯彻中央“红头文件”、研究出台相应配套文件的同时，立足我省党的建设实际自行制定了许多党内法规和规范性文件。60多年，省委究竟发布了多少件规范党组织工作、活动和党员行为的文件？有多少同现行宪法、法律和党的方针政策不一致？有多少已经不适应现在党的建设的需要，有多少已经过了适用期而且实际上已经不再执行？这些都是加强党内法规制度体系建设需要首先搞清楚的重要问题。

2012年6月，中央作出开展党内法规和规范性文件集中清理的重大决策部署，省委在认真调研、多方征求意见的基础上，很快向全省下发了《清理意见》，拉开了我省党内法规和规范性文件清理工作的序幕。

12月，省委党内法规和规范性文件清理工作领导小组成立。省委、省人大常委会、省政府、省政协、省纪委五家办公厅和省委组织部、省委宣传部、省委统战部、省委政法委、省编办、省档案局、省保密局等部门或单位的负责同志参加，领导小组办公室设在省委办公厅法规处，负责清理工作沟通协调，并承担相关清理任务。由省委办公厅牵头，省委和省级国家机关各部门共同参与的集中清理工作格局形成。

2013年1月，集中清理工作全面启动，一支从档案管理、法规制定部门抽调的专业人员组成的集中清理工作组，以对党负责、对人民负责、对历史负责的高度政治自觉，克服困难、排除干扰，全身心地投入到工作中。

12月，经省委常委会审议通过，省委印发了《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，第一阶段集中清理任务完成。2014年1月，第二阶段集中清理工作全面启动。

省委始终高度重视集中清理工作。省委书记赵正永多次询问工作进展、作出重要批示，并亲自审改清理决定。省委常委、省委秘书长刘小燕亲自担任省委清理工作领导小组组长，并四次主持召开省委党内法规和规范性文件清理工作领导小组会议，研究布置工作。省委副秘书长、省委办公厅主任张会民亲自推动、督促督办，省委副秘书长高新民作为清理工作领导小组副组长，亲自带领集中清理工作人员研究工作、审核文件，这些都促进了集中清理工作按照中央要求的节点顺利进行。

注重程序：确保清理工作有力有序推进

“严密的工作程序是清理结果正确的前提。”这是集中清理工作人员的一致认识和经验总结。

按照中央要求，结合我省实际，省委清理工作领导小组办公室制定了严格的工作程序，分为收集检索、研究审核、上报审批、发布决定、文件汇编五个环节。收集检索突出了“全”，查找、梳理党内法规和规范性文件，做到全覆盖，没有缺项，没有遗漏；研究审核突出了“严”，在初审和复审时，既逐件审核、反复论证，又一丝不苟、逐条研究；上报审批突出了“准”，及时上报审核汇总结果，准确完整提出意见；发布决定突出了“实”，既发布清理决定，又督查落实；文件汇编突出了“优”，汇编清理成果，做好收尾收官。

如果说第一阶段集中清理工作的突出特点是跨度大、数量多、程序严，那么第二阶段就是在这些特点上再增加难度。

“第二阶段的工作其难有三。”清理工作领导小组办公室的工作人员说。一是查档收集难。第二阶段清理涉及的是新中国成立到改革开放前省委制定的文件，年代跨度更大，背景更复杂，文件内容涉及全省生产生活的方方面面，政策变动也较为频繁，许多不同于目前党内法规和规范性文件的调整范围。加之，当时文件归档制度尚不健全，归档的分类方法与现在不尽相同，给收集检索工作带来很大困难。为查找这一时期的省委文件，省委集中清理工作人员根据档案保存的具体实际，以1961年为分界点分解任务目标，1961年前由省档案局牵头查找；1961年后省委集中清理工作人员在省委办公厅秘书处档案科查找。没有电子文档，省档案局工作人员就采用最原始的“海选”办法，前后5次在1万多卷“老”档案中“拉网式”查找，最终查找出省委文件l000多件。

二是划分责任难。“谁制定谁清理，谁起草谁提出清理意见”是清理工作的基本原则。但是一些文件起草单位已经不存在，一些文件起草单位的工作职责已经发生了变化。在这种情况下，清理工作领导小组办公室根据文件内容，结合目前部门和单位的职责权属，移送一个或多个单位单独审核、联合审核。经了解，前后有58个省级部门和单位参加了第二阶段的研究审核工作。

三是汇总复审难。这一时期的省委文件有不同的体例和不同的文件格式，特别是有的虽标明为手稿，其实是正式生效文件。集中清理工作人员对这些形式多样的文件进行了反复梳理和讨论研究，还多次就存疑问题向中央清理工作领导小组办公室专门请示。最后，参照中央做法，采取以文件发布时间为先后顺序进行编目，对一些特殊文件按中央要求进行了处理，避免了分类不清的情况出现。

在解决集中清理工作中一个个“拦路虎”的过程中，一支懂业务、会清理的骨干工作力量成长起来，一套严密的工作流程建立起来，一项项工作制度完善起来，为今后定期清理和即时清理奠定了坚实基础。

科学审慎：全面“体检”和科学“瘦身”

经过两年的集中清理，首次完整呈现了省委法规制度的全貌，明确了省委曾经制定了哪些文件，党组织工作、活动和党员行为各领域各方面具体出台了哪些文件，形成了完整的电子文件库，强化了党内法规与国家法律的衔接协调。自新中国成立至2012年6月，省委共发布党内法规和规范性文件1492件，经清理，决定废止675件、宣布失效607件、继续有效210件（包括予以修改26件）。其中，第二，阶段省委发布党内法规和规范性文件546件，决定废止203件、宣布失效341件、继续有效2件。

在这组数据中，废止和失效类文件占全部党内法规和规范性文件总数的85.9％，继续有效类占到14.1％。透过这一比例，我们清晰地看到了省委党内法规制度体系的基本框架。

“四类文件清理中，重点在决定废止和宣布失效上。主要是通过废止和失效，解决省委党内法规和规范性文件中存在的‘明伤’和‘硬伤’。”省委集中清理工作负责同志这样介绍。

具体地说，就是通过集中清理，把那些同现行党章、党的理论路线方针政策、同上位文件相抵触，或者同宪法和法律不一致，文件主要内容被新制定或修改的文件所涵盖或者替代，明显不适应现实需要，适用期已过、调整对象已消失不需要或不再继续执行的文件予以废止和宣布失效，为我省党的制度消除“冗余”、修改“抵牾”，达到“健身”强体的目的，使法规制度焕发新的生机和活力。

省委清理决定中明确要求，废止和宣布失效的文件一律停止执行，不再作为规范党组织工作、活动和党员行为的依据。各市委和省委各部门的清理要对照中央和省委的清理决定，对相关文件作出相应的废止和失效处理。

对于文件内容不存在问题、或者文件内容虽存在一些问题，但不影响继续执行，废止和修改时机不成熟或必要性不大的省委文件，处理为继续有效（包括予以修改）。省委要求，凡继续有效的省委文件，各市各部门各单位要继续抓好贯彻落实，继续作为各级党员干部工作生活学习的基本遵循。

良法善治：党内法规制度建设进入新阶段

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“良法是善治之前提”“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己”。新的形势和任务对党的建设和党员领导干部管理提出了更高要求，加快构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系刻不容缓。

集中清理党内法规和规范性文件虽然迈出了依规管党治党的重要一步，但是党内法规制度建设是一个不断推进的过程。集中清理不可能一劳永逸，需要做的工作还有很多，形成清理工作常态化，加快健全即时清理机制，应该是后清理时代的重要任务。在集中清理工作期间，省委对同步清理工作进行了一些探索，比如，在制定票决正厅职领导干部、加强土地管理、改进人大工作等文件中，明确废止或宣布失效了同类文件。“这样把即时清理和定期清理有效地结合，将会成为制定或修改党内法规和规范性文件的新常态。”集中清理工作领导小组办公室负责同志这样展望将来的党内法规和规范性文件清理。

“党内法规的活力在执行、监督、评估和修订。把权力关进制度的笼子里，制度的笼子既要扎紧扎牢，还要大小合适，不能是‘牛栏关猫’也不能是‘纸老虎’‘稻草人’。”党内法规专家这样说。

扎牢制度的藩篱，必须做好三个方面的工作。一是加快构建我省党内法规制度体系，在集中清理成果的基础上，根据中央精神出台一批基础主干性党内法规。二是提高我省党内法规制定质量，特别是要抓好起草关和前置审核关，确保制定出台的党内法规制度立得住、行得通、管得了。三是增强党内法规制度的执行力，加大实施评估力度，使从严治党、依规治党落到实处。