全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国旅游法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国旅游法》实施情况的报告
——2014年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
全国人大常委会副委员长　张　平

全国人民代表大会常务委员会：

    旅游法是本届全国人大常委会审议通过的第一部法律，自2013年10月1日起施行。全国人大常委会高度重视旅游法实施工作，在实施一周年之际，组织开展执法检查。张德江委员长专门作出重要批示，“近年来，我国旅游业发展迅猛，潜力巨大。旅游法的颁布实施，非常及时，而且意义深远。旅游法是规范旅游市场秩序，维护旅游者合法权益，调动经营者积极性，提升文明旅游水平，促进旅游业持续健康发展的重要法律。要通过执法检查，督促旅游法的有效实施，使我国的旅游业不但有法可依，而且要做到有法必依。”为做好这次检查，今年7月，全国人大财经委员会组成调研组赴湖北、新疆开展了前期调研，研究提出了执法检查方案，明确了检查重点。8月22日，执法检查组召开第一次全体会议，听取了国家旅游局、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局等11个部门的汇报。9月，检查组分3个小组，分别由严隽琪、吉炳轩副委员长和我带队，数十位全国人大常委会委员、财经委员会委员和全国人大代表参加，赴陕西、浙江、海南、宁夏、四川5省（区）检查，听取了当地政府、旅游及相关部门的汇报，召开座谈会了解旅行社、景区、交通、餐饮、购物等旅游经营者的意见，实地查看旅游基础设施和公共服务的情况，广泛听取了导游和旅游者的反映。检查组严格按照中央八项规定的要求，轻车简从，深入基层、深入群众、深入实际，综合运用多种检查手段，创新执法检查方式，在陕西、浙江等地采取不打招呼、不通知、不事先安排等方式进行随机抽查、突击检查和暗查暗访，对旅游市场秩序和公共服务进行针对性检查，对媒体曝光的“西安19人赴泰国旅游拒绝强迫消费被扔郊外事件”的处理情况及时进行督查。此外，检查组委托北京、吉林、安徽、福建、河南、湖南、广西、甘肃等8个省（区、市）人大常委会对当地旅游法实施情况开展了检查。11月25日，检查组召开第二次全体会议，研究形成了执法检查报告。

    下面，我受检查组委托，报告有关情况。

    一、实施情况

    随着我国经济社会全面发展，旅游已成为城乡居民生活消费的重要内容，旅游法的及时出台为政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游和保护合法权益提供了法律保障。旅游法颁布实施以来，各级党委、人大、政府高度重视，旅游及相关部门认真组织实施，旅游经营者及从业人员努力贯彻落实，做了大量工作。

    （一）认真开展旅游法宣传培训。旅游法颁布后，国务院召开电视电话会议，对贯彻落实旅游法进行全面部署。国家旅游局在全行业组织旅游法学习培训和宣传。各地政府及其旅游部门通过专题会、宣讲团等多种形式组织动员，重点开展旅游执法人员、企业经营管理人员和导游、领队等从业人员的培训，采用报纸、电视、网络等灵活多样的方式开展宣传，营造政府部门带头学、旅游行业反复学、旅游者积极学的良好氛围。安徽、甘肃制订了学习贯彻旅游法的实施方案，对市、县旅游部门进行统一部署，向社会各界全方位宣传，实现普法全覆盖。浙江依托网络、微博、微信等新媒体，开辟专栏，组织知识竞答，增强普法效果。

    （二）建立健全旅游管理体制机制。按照旅游法的要求，各级政府着力加强旅游业的综合统筹，建立健全综合协调、联合执法、投诉统一受理、旅游安全综合管理等工作机制。国务院建立了由28个部门组成的旅游工作部际联席会议制度。海南、北京、云南、广西、江西、西藏等省（区、市）先后成立了旅游发展委员会，在综合执法、协调管理体制方面先行一步，取得了积极效果。杭州等重点旅游城市的旅游综合协调机制进一步完善。四川、安徽等省（区、市）加强了旅游联合执法队伍建设，形成了各部门齐抓共管的旅游市场监管格局。宁夏、海南等10多个省（区、市）建立健全旅游安全综合管理机制，完善有关职能。各地普遍设立了旅游投诉受理电话，多数省（区、市）建立了投诉受理和分办、转办、查办、督办的工作机制，一些地方积极探索建立旅游纠纷的调解和诉讼对接机制。西安市临潼区围绕实现全域旅游，形成了政府统筹下各部门共促旅游业发展、合力规范旅游市场秩序的“临潼经验”。

    （三）持续加大旅游市场执法力度。旅游及工商、交通、国土、价格等相关部门依法对旅游市场反映突出的“零负团费”、强迫消费、虚假广告、违规“一日游”、旅游违法用地等问题开展综合整治，对涉嫌无证经营旅行社业务的网络经营者、低于成本报价的旅行社进行约谈，遏制旅游违法违规现象。旅游法实施以来，各级旅游部门共开展旅游市场检查1.　5万余次，检查旅游企业约6万家，检查导游约4万人次，对违反旅游法相关规定的旅游经营者和从业人员进行了处罚。北京以整治知名景区周边一公里范围为重点，严厉打击黑车、无证导游、假站牌、违规散发广告等违法行为。湖南加强相关部门协调配合，围绕旅游市场中突出问题开展执法检查。海南建立了旅游电子行程监控系统，对游览行程、导游委派、旅游用车、旅游购物、餐饮安排等团队运营活动实施全程动态化监管，探索利用现代技术手段规范市场行为。

    （四）注重旅游资源保护和可持续利用。各地普遍将旅游规划纳入国民经济和社会发展规划，加强旅游规划与相关规划的协调衔接，有效保护和合理利用旅游资源，防范过度开发，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性。吉林针对重点旅游景区编制一系列专项规划，保障旅游资源的有效保护和合理利用。宁夏要求旅游资源开发必须委托专业机构进行可行性评估，符合法律法规对资源、生态保护和文物管理的规定。同时，各地积极探索景区承载量控制等管理制度，有效疏导游客，避免景区超载对生态环境和景观环境的破坏。四川出台了游客高峰时段旅游景区应对标准，加强景区流量监测，及时发布A级景区最大承载量和即时景区游客数量，提升高峰时段应急处置能力。

    （五）加快完善旅游公共服务体系。各地围绕旅游配套基础设施、交通网络等重点，加大资金投入，完善旅游集散中心、咨询服务中心、停车场、自驾车营地、旅游指示标识等旅游基础设施建设，增开航线和客运班列班车等，改善旅游通达性和便利性。同时，各地积极建立和完善旅游公共信息平台，即时提供交通、气象、住宿、餐饮、安全警示等旅游信息，为旅游者提供智能化、即时化、多元化的旅游信息服务。广西今年新建和改建旅游咨询服务中心83个，免费A级景区增加26个。福建在全省启动14个旅游集散中心项目建设，新建通往143个景区的交通指示标识。四川、河南积极推动智慧旅游公共服务体系建设，着力推进试点工作，健全景区信息管理系统。

    执法检查情况表明，旅游法颁布实施十分及时，开局良好，取得了初步成效。一是旅游市场秩序有所好转。旅游经营者和旅游者的法律意识增强，无序低价竞争等市场顽疾得到一定程度的遏制。据国家旅游局资料，今年以来有关“零负团费”、欺客宰客的投诉和恶性事件有所减少，长假期间投诉电话数量明显减少。二是旅游服务水平有所提升。景区、游览区、旅游住宿接待能力提升，交通条件进一步改善，各项旅游服务质量逐步提高。在线旅游、团购旅游快速发展，为旅游者提供了多样化的选择。旅游信息服务体系日趋健全，旅游者出行更加便利。三是旅游市场规模有所扩大。随着经济发展、人民群众生活水平提高和旅游环境不断改善，旅游市场保持了旺盛的增长势头，对经济发展的贡献日益提升。统计结果显示，今年前三季度国内旅游27.　29亿人次，同比增长10.　8%；出境旅游8544万人次，同比增长16.　7%；旅游总收入2.　46万亿元，同比增长14.　9%。四是旅游产业有所发展。旅游产品日益丰富，红色旅游、乡村旅游、森林旅游、文化旅游、体育旅游、邮轮旅游等新产品不断涌现。旅游业市场化改革加快推进，社会资本进入旅游领域的积极性进一步提高，产业转型升级步伐加快，旅游业和其他相关产业协调发展的主动性增强，与城市建设、新农村建设、区域经济发展实现更为有机的融合。

    二、主要问题

    旅游法实施一年多来，取得了初步成效，从检查情况看还存在差距，主要表现在以下几个方面：

    （一）配套法规制度建设还没及时跟上。旅游法规定的旅游规划执行评估、景区开放、景区流量控制、安全风险提示、高风险旅游项目等关键性制度，尚未制定配套法规规章。《旅行社条例》、《导游人员管理条例》等现行法规规章的一些内容与旅游法规定不一致，尚未及时修改。全国31个省（区、市）的旅游条例，虽然多数制定了修改工作计划，但只有云南、海南两省完成修订。各地尚未按照旅游法的规定，制定城镇和乡村居民利用自有住宅从事旅游经营的管理办法。配套法规制度建设的滞后，在一定程度上导致市场主体对旅游法的理解不到位、执行存在偏差，影响了旅游法的有效实施。

    （二）旅游综合协调体制机制运行还不到位。建立健全综合协调机制是各地贯彻实施旅游法的一个难点。目前，尽管多数省区市建立了旅游综合协调机制，为旅游法的贯彻实施打下了基础，但从机制运作情况看，不少还属于临时性、突击性，在职能定位、决策力度等方面还有差距。各地旅游联合执法多数还没有形成规范化、常态化、制度化的运行模式，相关部门之间责任不够清晰，有的甚至各取所需，难以形成合力。有些地方还没有统一的旅游投诉受理渠道和投诉电话，旅游者投诉仍不便利。

    （三）旅游市场秩序中的突出问题还没有根本好转。一些不法人员从事旅游经营，欺行霸市、非法经营、垄断市场等在一些地方时有发生，“黑社”、“黑导”、“黑车”问题依然存在，尤其是在违法“一日游”中更为突出；一些旅游经营者规避旅游法规定，将购物场所改头换面为景区等，采取变通手段和隐蔽方式，欺骗或变相强迫消费；一些不法商家甚至采用价格欺诈、商业贿赂等违法手段从事旅游经营，致使“零负团费”、欺客宰客等利益链条难以打破，未能得到根治；在一些边境地区，通过旅游渠道从事走私、贩毒、赌博和涉黄等违法行为依然存在。

    检查中发现，一些地方过分依赖“门票经济”，门票价格偏高；一些景区通过增加另行付费项目、捆绑销售等方式变相涨价，部分景区门票频繁调价，越调越高，门票支出在旅游消费中占比过高，引起群众不满。一些利用公共资源建设的游览场所价格形成机制不合理，没有很好地体现公益性。

    此外，不少导游反映，目前大量导游未能与旅行社签订劳动合同，“买团卖团”、不依法足额支付导游报酬的情形仍较普遍，回扣仍是部分导游的主要收入来源，导游合理的薪酬机制仍未形成，与“零负团费”形成恶性循环。

    （四）旅游资源保护与开发利用的矛盾还比较突出。在旅游资源的利用中重开发轻保护、重经济效益轻环境效益的倾向依然存在；一些地方在旅游资源开发利用时缺乏统筹规划，或者有规划不落实，违法用地、过度开发、重复开发的现象仍不同程度存在。有些地方和企业开发利用旅游资源时没有处理好与当地居民的利益关系，居民、旅游者和经营者权益之间存在矛盾。一些景区没有协调好与文物保护、宗教活动等方面关系，个别地方甚至违法擅自拆建、改建文物古迹和历史文化古街等保护性建筑。在旅游者集中出行期，不少传统知名景区客流超载问题比较突出，增加了旅游安全风险，加大了资源保护的压力。

    （五）旅游公共服务的能力和水平还有待提高。旅游交通、景区停车场、厕所等基础设施的总量不足、管理不力、使用不便，难以满足旅游爆发式增长的需要。旅游信息获取不便，咨询服务网点不够，政府信息和市场信息结合不足，线上线下咨询服务未能有效结合，大交通和小交通衔接不畅。城市及周边旅游的交通、信息等设施和服务还不完善，旅游者参加“一日游”活动不便利，为违法“一日游”留下了可乘之机。旅游公共服务的资金投入普遍没有制度化，部门合作、信息共享的工作格局还未充分形成，改善旅游大环境还要作更大的努力。

    三、意见和建议

    党的十八届四中全会对全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出了全面部署，这也对旅游法的贯彻实施提出了新的更高要求。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。根据旅游法执法检查情况，检查组建议：

    （一）进一步加大旅游法普法宣传力度。普法宣传是法律实施的基础和前提。一年来旅游法宣传普及工作所取得的成绩仍是初步的，不宜估计过高。要把旅游法的宣传普及作为法律实施的长期性基础性工作，形成全社会学法、用法、守法的法治氛围。要落实“谁执法谁普法”的普法责任制，在抓好政府及旅游主管部门学习的同时，进一步加大相关部门法律宣传学习的力度。要加强对旅游经营者及其从业人员的普法培训，使其准确理解法律精神和要求。要加强旅游法宣传的广泛性，充分发挥新闻媒体在旅游法普法中的作用，提高普法实效，引导广大旅游者自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，理性消费，文明旅游。

    （二）加快完善旅游法配套法规制度。旅游法对旅游发展各方面都作了明确规定，有的规定还比较原则，配套制度的完善十分重要。要加快修订《旅行社条例》、《导游人员管理条例》等行政法规，抓紧制定高风险旅游项目、安全风险提示、景区开放、景区流量控制、旅游规划制定和评估等方面的法规规章。各地要根据旅游资源禀赋条件、旅游市场发育程度等，因地制宜，加快修改各地旅游条例，制定乡村旅游管理办法。各级政府及有关部门要积极探索，进一步加强旅游市场规范、旅游公共服务等方面的配套制度建设。随着网络旅游、团购游、自驾游、自助游等迅速发展，在经营主体资质、经营方式、旅游安全等方面也出现了一些新问题，建议有关部门加快研究解决旅游产业的新变化、新业态带来的新问题，为旅游法实施创造更好法治环境。

    （三）进一步加强政府统筹和部门协调。旅游业产业链条长，涉及部门多，市场主体利益诉求复杂。要树立大旅游的发展理念，切实完善各级政府的旅游综合协调机制职能，统筹协调解决旅游发展和管理中的重大问题。要发挥好各类旅游执法、投诉受理和旅游安全等工作机制的作用，调动各职能部门积极性，共享工作信息，互相支持配合，形成合力促发展。要进一步加强基层旅游投诉统一受理机构建设，切实维护旅游者合法权益。要妥善处理好旅游资源保护与开发利用的关系，处理好当地居民、经营者等各方关系，处理好景区开放与文物保护、宗教活动等方面关系。要充分体现风景名胜国家所有的公共属性，加强对景区门票收入的监管，对公益性景区、政府投资建设景区等实行收支两条线管理，完善门票价格机制，遏制乱涨价行为。

    （四）进一步加强旅游市场综合整治和联合执法。旅游市场上反映的突出问题由来已久、成因多重，解决这些问题涉及多个部门，必须加强联合执法、综合治理。要注重标本兼治，多措并举，明确各相关部门责任，强化联合执法，使其常态化、机制化。公安、工商、价格、交通、质监、旅游等部门要重点查处欺行霸市、垄断市场、非法经营、欺客宰客、强迫消费等违法行为；国土、环保、住建、文化、林业、文物、宗教、旅游等部门要重点解决违法用地、破坏资源、过度开发等违法行为。要坚决清除旅游市场的“害群之马”，不搞“下不为例”，构建文明诚信的市场环境和产业发展环境。要进一步加强导游权益保障，确保旅行社聘用必要的导游并建立规范的劳动合同关系，完善导游薪酬机制；要加强导游自律管理，严格规范导游执业行为，提升导游服务质量，杜绝强迫消费等损害旅游者权益的现象；要加强对旅行社及导游、领队的管理，规范出入境旅游经营活动，维护旅游者合法权益，促进文明旅游。

    （五）加快完善旅游公共服务的薄弱环节。旅游业已经进入了大众化发展的新阶段，网络旅游快速兴起，旅游者出游方式从传统的参团游越来越多地向家庭或个人自助游、半自助游转变，这对旅游公共服务建设提出了更高的要求。要进一步完善旅游公共服务信息平台，合理布局旅游咨询、服务网点，及时向旅游者发布气象、安全、景区流量等必要信息。要加大资金投入，加强公益性景区、旅游客运交通、停车场、景区公路等基础设施建设，缓解旅游资源保护压力，提高旅游者出游的舒适度和便利性。

    当前，我国旅游业正处于黄金发展期，在稳增长、转方式、调结构、促就业、惠民生等方面发挥着越来越重要的作用。旅游法是旅游市场秩序的规范法，是旅游者和旅游经营者权益的保护法，是旅游业健康发展的促进法。各级政府、各相关部门要深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，进一步加大旅游法的宣传普及和贯彻实施力度，依法治旅，依法兴旅，推进旅游市场改革开放，促进旅游业持续健康发展。