为保生态致安康9县限制开发 “飞地经济”开出新道路

作为南水北调中线工程水源区，巍巍青山悠悠碧水一直是安康人的骄傲，但同时，贫困也如影随形。特别是2010年国务院发布《全国主体功能区规划》之后，安康市除汉滨区之外的其他9个县均被列为限制开发的重点生态功能区。生态保护与经济发展似乎成了一个难以解开的“死结”。

“国家主体功能区对安康的定位是限制开发，但不是限制发展。”安康市委书记郭青说。在“全域安康”的理念之下，安康市打破行政壁垒，发展“飞地经济”，实现了限制开发区域和重点发展区域的合作共赢，也为其他发展空间不足地区趟出了一条新路。

　　发展空间受限，开山改河几多无奈

近日，在白河县两河工业园区内，陕西俊达汽车有限公司的工人们正忙着焊接、组装。作为一家集自主研发、生产、销售为一体的汽车生产企业，俊达公司投产两年来，总产值已达6.5亿元。去年该公司生产的环卫车被省政府定点采购。

“为了吸引俊达公司到白河县投资建厂，我们做了大量工作，但遇到的最大困难还是土地问题。”白河县委常委高福宏说。

白河县地处安康最东部，县境内95%以上的地是山地。全县29.5万亩耕地被700多条沟壑分割成25万块“挂”在山上，因此在白河县，要想找出一块集中连片几十亩的平地，很不容易。

为了让俊达公司顺利落户，2010年，白河县将县城东南的一座山挖掉，同时让山脚的一条小河改道，花费一年时间才平整出230亩平地，其中127亩作为俊达公司的建设用地。“光127亩的‘造地’费就2000多万元，平均1亩成本近20万元。”高福宏说，“开山改河既破坏生态成本又高，我们也不想这么做，但实在没有办法。”

据了解，为寻求工业发展空间，白河县共削平3座山，改道4条河，换来的仅仅是1000余亩平整土地。

除了白河县之外，安康市宁陕、岚皋、镇平等县也不同程度存在同样的问题。在受制于自然环境的同时，政策因素也不容忽视。在被国家列为限制开发的重点生态功能区之后，2013年3月，省政府印发《陕西省主体功能区规划》，将安康市除汉滨区月河川道以外的9个县纳入重点生态功能区，明确强调不宜进行大规模高强度工业化城镇化开发。

　　“飞地经济”起步，月河川道迎来机遇

限制开发、空间不足的县域究竟该怎么发展?安康市的做法是：发展“飞地经济”。

2013年10月，在前期调研论证的基础上，安康市委发布《关于发展“飞地经济”的指导意见》，将发展空间受到限制的白河、岚皋、镇坪、宁陕、紫阳等县确定为“飞出地”，将国家和省上允许开发的位于月河川道的安康高新区、恒口示范区和汉阴县涧池镇、蒲溪镇、双乳镇等地确定为“飞入地”。提出“飞出地”和“飞入地”要打破县、区行政区划限制，把项目放到行政不相隶属的重点开发区域实施，通过规划、建设、管理和利益分配、项目引导等合作机制，实现互利共赢。

很快，深受发展空间困扰的白河县就率先与安康高新区签订合作协议。协议对双方合作方式、责任义务和工作机制等做了明确规定。高新区将其辖区内1500亩土地划拨给白河县作为工业园区建设用地。

今年5月，陕西白河安远鞋业有限公司首家入驻安康高新区白河飞地工业园区。该公司每年可生产300万双运动鞋，产值过亿元，利税过千万元，可带动300人就业。公司董事长纪维说：“我是在外地做生意的白河人，希望能回报家乡，但白河县发展空间实在有限。把公司建到高新区，不仅土地充足，而且交通便捷，招工方便，对企业发展十分有利。”

闻听白河县陕西神达汽车制造有限公司准备到“飞入地”发展之后，已经有油漆厂、车厢厂、汽车零配件公司等下游企业和神达商议，准备迁入神达新址附近，以节省生产成本。

“飞地经济”的“光芒”已在月河川道逐步漫开。据统计，截至目前，岚皋县、镇坪县、白河县3个“飞出地”落户高新区“飞地经济”产业园，宁陕县、紫阳县2个“飞出地”落户恒口示范区工业园区。由“飞入地”承担的水、电、路等基础设施建设全面启动，累计完成投资3亿元，完成征迁土地1580亩。而由“飞出地”负责的招商引资工作，已先后签约项目20余户。

　　飞出飞入共赢，“全域安康”成为现实

一件事情如果没有利益驱动，单靠行政推动，往往难以持续。也正因如此，从一开始，安康市就将互利共赢作为发展“飞地经济”的目标。实践证明，“飞出地”、“飞入地”对飞地模式都高度认可。

“发展‘飞地经济’，对我们‘飞出地’而言，意义重大。”9月17日，白河县委常委高福宏深有感触地说，真正的强县富民，还是要靠工业。发展“飞地经济”，可以有效破解白河工业发展中的土地“瓶颈”。同时，企业从白河“飞”到安康高新区后，还带动了白河县劳动力的转移就业，减轻了人口压力，为白河城乡统筹发展拓展了空间。对于企业而言，安康高新区的交通、市场、人力资源优势都远远优于白河山区，有利于降低生产成本，增强竞争优势。

发展“飞地经济”对“飞入地”同样意义非凡。作为主要“飞入地”，安康高新区成立于2006年，2009年被评定为省级高新技术产业开发区，目前正在申报国家级高新技术产业开发区。安康高新区管委会主任黄勇说：“白河、岚皋、镇坪等县的飞地经济园区建立以后，可以充分发挥各县资源优势，吸引更多优秀高新技术企业入驻这里，增强高新区实力，逐步成为引领区域经济发展的增长极。同时，企业多了，产业工人也就多了，他们要吃要住要购物，就会带动第三产业的发展，促进高新区的整体繁荣。”

“发展‘飞地经济’是我们在‘全域安康’理念指导下的重大实践。”安康市委书记郭青说，只要站在安康全域发展的角度通盘考虑，统筹协调，真正把跨区域安置、“飞地”这些理念方式使用好，全市的资源就能盘活，效益就提高了。

可以预见的是，以“飞地经济”为代表的区域合作，将会使“全域安康”这盘“棋”越下越活。