把“旅游用地”政策落到实处

　　“旅游用地”类型的提出，是我国旅游业发展处在提升转型的关键时期出台的一个具有改革和创新意义的政策措施，必将对我国旅游产业的提升转型和质量化发展产生深远的影响

　　□王德刚

　　土地是旅游产业发展的基础性资源。近日发布的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(31号文件)明确提出，把“旅游用地”纳入土地利用和城乡规划，为旅游业的快速、健康和可持续发展提供了有力的政策支撑。

　　与以往不同的是，31号文件重点突出了以改革促发展的指导思想，强调在科学发展观的指导下，创新发展理念、转变发展方式、拓展发展空间。特别是31号文件第五部分——“完善旅游发展政策”中，从我国旅游业发展的实际需要出发，正式提出要把“旅游用地”供给作为土地利用和城乡规划体系的重要内容，充分体现了政策创新的新理念和改革发展的新导向。

　　众所周知，由于历史原因，在我国传统的土地利用和城乡规划体系中，用地类别中一直没有“旅游用地”这一专项。2012年1月1日实施的国家标准GB50137-2011《城市用地分类与规划建设用地标准》中，将“城乡用地分类”划分为“建设用地”和“非建设用地”两大类及9个中类和14个小类。其中“建设用地”中包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地6个中类及11个小类，无论在哪一级类别中都找不到“旅游用地”这一项。只有在个别类别中涉及“商业服务业设施以及风景名胜区、森林公园等的管理及服务设施用地”、“餐饮、旅馆等服务业用地”、“单独设置的高尔夫练习场、赛马场、溜冰场、跳伞场、摩托车场、射击场，以及水上运动的陆域部分等用地”等与旅游业相关的单项用地类别。

　　这些用地类别与发展旅游或多或少有一些关联，但都不是真正意义上的“旅游用地”。也就是说，旅游项目建设用地在土地利用和城乡规划体系中连个正式的“名分”都没有。正因为如此，长期以来，各地大大小小的旅游项目建设要么是在传统体制的夹缝中艰难地“挤进”，要么是打政策的擦边球，一直处在尴尬、甚至是违法违规的境地。

　　我国目前正处在社会经济的快速发展期，土地越来越成为最紧缺的资源。旅游业的快速、健康和可持续发展同样离不开土地这一基础性资源的有效供给。而且，旅游业是一个综合性产业，餐饮、旅馆、风景名胜区、森林公园等只是旅游产业要素的具体类别，“旅游用地”应该对这些类别具有统领和涵盖作用。31号文件明确提出了“旅游用地”的概念，用“旅游用地”来整合其他相关的用地类别，而且要求各级土地利用总体规划、城乡规划等要实际性地“安排旅游用地的规模和布局”，这对于我国传统的土地利用和城乡规划体系是一大突破。

　　不仅如此，31号文件还对土地利用和城乡规划体系中“旅游用地”供给提出明确要求：编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。要进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业。同时，31号文件也对“旅游用地”提出了“坚持节约集约用地，按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地的规模和布局，严格控制旅游设施建设占用耕地，改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合”的原则。

　　“旅游用地”类型的提出，是我国旅游业发展处在提升转型的关键时期出台的一个具有改革和创新意义的政策措施，关于“旅游用地”相关政策的实施和落实，必将对我国旅游产业的提升转型和质量化发展产生深远的影响。当然，这一政策的落实，还需要通过一系列的基础性工作来完善，国土、规划和旅游部门需要联合进行科学研究，明确“旅游用地”所包含的具体内容和范围，也需要各级政府和相关部门提高认识，切实把这一政策落到实处。