新型城镇化的照金样本

照金小镇全貌

陕西省行政学院2014年重点研究项目《新型城镇化的照金样本》课题报告近期顺利完成。报告认为，照金镇在探索 城镇化发展过程中积累了一些有益经验。一是城镇化建设突出红色即民生、无伤痕开发等“照金特色”。二是重视产镇良性互动，增强城镇产业发展、吸纳就业、聚集人口功能。三是积极推动公共服务均等化，使老区人民在一样的土地上，过上了不一样的生活。四是将生态文明理念贯穿于城镇化建设始终。照金经验和做法对我省各地推进新型城镇化建设具有一定的启示作用。省委、省政府主要领导分别就该课题报告作了重要批示。现将报告内容精选、刊发如下，以飨读者。

铜川市照金镇总面积244平方公里，辖18个行政村、67个村民小组、188个自然村、2897户。总人口11233人，其中农业人口10927人。在2012年之前，由于缺乏规划，村庄居住空间杂乱，群众的生活环境很差。“晴天一身土，雨天两脚泥，垃圾靠风刮，污水靠蒸发。”从2012年8月开始城镇化建设，历时一年，照金镇实现了从传统到现代、从农村到城镇的转变。照金农民的生产生活方式转变了，收入提高了，城镇空间发展了，城乡差别缩小了。如今，照金镇已成为我省乃至在全国有一定影响的一个配套完善、文化品位高、环境友好、管理完善、就业充分的红色旅游、绿色发展名镇。

一、小城镇建设的“照金特色”

——突出规划先行，高水平编制规划

照金镇的规划包括以下三个核心理念：首先是“全域化”，铜川市对照金镇区域内基础设施、产业布局、就业安排和生态环境保护等方面进行综合统筹规划，以此来降低土地和开放空间的无序消耗，注重用好当地的每一寸土地，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明的城镇化建设路子。空间布局突出红色资源，以开发利用红色资源统领城镇化建设。陕甘边照金革命根据地是二十世纪初刘志丹、谢子长、习仲勋等老一辈无产阶级革命家在西北地区创立的第一个山区革命根据地，为陕北成为红军长征的落脚点和抗日战争的出发点,为中国革命事业做出了卓越的贡献。其次是“生态化”，不推山、不砍树，最大限度地注重生态保护，绿化和美化环境，创造优美的生态环境，实现城镇化和生态环境的可持续发展；最后是“主题化”，强调红色即民生的发展理念。红色资源的优势决定了照金镇在推进城镇化过程中，要把保护革命旧址、城乡统筹发展和着力改善民生结合起来。通过景区开发，把照金建设美，让老区群众生活在一个生态优美的环境中，而且通过大力发展红色旅游、休闲旅游、餐饮娱乐等产业，有效提高老区人民的收入水平，让老区人民过上好日子。把照金红色旅游名镇建设好，让照金老百姓分享现代化建设的成果，老区建设才算成功，老区建设才有意义。

——突出环境保护，实施“无伤痕开发”

在开发建设过程中，照金镇全力保留当地的每一棵大树、每一片绿植，不破坏一草一木和每一块原生态山坡，尽量做到建筑物与自然风景、大地风貌的互补融合，打造了诸如极具欧洲风情的照金牧场等一个个优美的生态景观。比如在照金广场的改扩建过程中，广场北侧的小山包按最初的规划是需要推平硬化的，但最终决定调整规划，保留原来茂密的小树林，达到了更加自然的景观效果。

——突出破解难题，实施政府推动下的市场运作

如何破解大投入、高水平建设这一困扰照金景区开发建设的难题，推进城镇化建设和城乡统筹步伐？他们把目光投向了与大企业集团的合作。在铜川市委、市政府的领导下，形成了陕文投集团、陕煤化集团和铜川市三方合作“资源+技术+资金”的优化组合，共同出资10亿元成立了陕西照金文化旅游投资开发有限公司。作为照金红色旅游名镇项目投资开发的主体，受市政府委托，全面负责景区的规划、建设、运营管理。政府推动下的市场运作，带来了开发建设的“照金速度”。仅仅一年时间，一座规划布局合理、建筑特色鲜明、生态景观协调的优美小镇，就奇迹般地展现在人们面前，几乎可以与欧洲的特色小镇相媲美。实践证明，政府推动下的市场运作模式产生了巨大的张力效应，走出了一条新型城镇化建设的成功之路。

——突出改善民生，为了农民依靠农民

近年来，陕西省委、省政府高度关注老区的民生改善，并明确要求，要把保护革命旧址、城乡统筹发展和着力改善民生结合起来，通过景区开发，把照金建设美，让老区群众过上好日子。铜川市委、市政府在照金建设之初，通过做深入细致的宣传动员工作，充分尊重老区群众的意愿，把老区建设和让老区群众过上更加幸福美好生活作为工作的出发点和落脚点。规划编制、政策制定请农民参与讨论，征迁政策、拆迁还迁、房屋丈量、评估认定、选房分房等全部公开透明，房屋设计反复征求农民意见，设计了带地下室的房屋便于农民放置农具和杂物，在户型面积上采取大中小并举，让群众根据自己的需要和经济能力自由选择。在拆旧建新的过程中，千方百计安排好群众的居住和生活……这种深怀爱民之情，恪守为民之责，多做利民之事的公仆情怀，赢得了群众的支持和理解，仅用了十天时间，照金村218户百姓告别了旧居，全部搬进了临时安置点，为后来的“照金速度”赢得了宝贵的时间。

——突出包容发展，实施企镇共赢的行动战略

在建设中，陕文投把企业经营理念、资金、管理、人才等优势和照金镇的土地、劳动力、自然资源优势结合起来，融合发展、利益共享，新成立的陕西照金村文化旅游（集团）有限公司由陕西照金文化旅游投资开发有限公司委托管理，推动企业和镇在规划建设、招商引资、产业发展、社会治理、干部交流和发展利益上的一体化，实现企镇两个资源、两个优势的叠加。 

——突出启智先行，提升人的素质

新型城镇化建设只有以人的素质提升为核心，才能夯实基础，稳步推进。在城镇化建设中，照金建设者们始终把提升人的现代思维方式、行为习惯等，实现人的全面发展放在首位。坚持分类指导，实现广泛性与重点性的有效结合。面对农民的佶难、困惑和不理解，他们用耐心沟通，用爱心感化，用时间去改变，吸引有头脑、有见地的“外出务工者”返乡创业，培训年轻人掌握新的技能，循序渐进，从点滴做起；用实惠和精神引导，抑“恶”扬“善”，激发人性中的真、善、美。通过提高农民、扶持农民，让大家有信心把照金建成安居乐业的美丽家园。同时加大对“公务人员、未成年人、农民”等对象的文明培育力度，通过“教育引导、制度约束、强化管理”等方式，使全体照金人自觉遵守公共规则，倡导文明新风，努力培育高素质的文明照金人。

二、产镇良性互动的主要载体

产业发展是城镇化建设的内在动力，产镇融合既是一个相互协调、相互作用的过程，又是一个推进城镇化健康发展的重要内涵。照金在推进新型城镇化过程中，坚持产业布局与城镇体系布局有机结合，主动培育和发展支柱产业，逐步吸引人口向非农产业聚集。在具体工作中，照金把产业发展放在重要的位置，使产镇彼此照应，相互促进，互相融合，同步发展。此外，还通过完善城镇基础设施、优化城镇交通路网来增强城镇综合承载力和辐射带动力。主要表现在：

——重点打造红色旅游景区

从红色旅游景区规划建设入手，将旅游景区纳入照金镇总体规划范围实施统一管理，推进以路、水、电、气、治污、环保、通信、网络为主的基础设施建设，配套必要的生活服务和文化娱乐设施，避免旅游景区的城镇功能弱化。充分利用照金周边的独特资源，着力建设照金——薛家寨——陈家坡大景区，实现红色资源、文化资源、生态资源的整合、共享和发展。积极发展景区文化产业、特色产业，大力培育龙头企业，促进关联企业集聚发展。加强职业技能培训和职业技术教育，引导本地农民和外出务工人员就近就业。目前，照金镇旅游安排就业近千人，非农产业的集聚效应逐步显现。

——重点打造特色示范小城镇

按照“小而精、小而美、小而富、小而特”的要求和建成旅游景观型+绿色产业型+商贸集散型的特点，进一步提升照金镇层级档次，增强城镇产业发展、公共服务、吸纳就业聚集人口功能，走出一条以人为本、优化布局、生态文明、文化传承的具有照金特色新型城镇化道路。城镇建设具体举措为实施“八个一工程”，即建设一个照金进出路网、一个标准卫生院、一个标准小学、一个社区服务中心、一个农贸市场、一个1933广场、一个污水处理厂和一个垃圾填埋场。

——加快人口集中

实行政策性集中和市场化集中两种方式。前者是指把符合棚户区改造、危房改造、移民搬迁等政策的人口，由政府为其提供基本住房、创业和就业机会等方面的保障，使其迁移到照金镇；后者是指通过开发微利商品房，吸引有经济能力和创业能力的人来照金居住创业。预计到2016年底，可吸引5000人入住照金镇，届时照金镇总人口可逾万人。

——用智慧发展新型产业

照金镇建设的策划设计者们以创意为魂，靠奇思妙想和责任担当，独具匠心地用智慧发展新型产业，走出了一条具有鲜明照金特色的产业发展新路子。依托照金深厚的佛教文化，建设禅修中心，净化人的心灵；依托中国山水名画《溪山行旅图》的创作背景之地，规划建设一个写生基地，吸引全国各地从事美术创作的人来这里从事山水画创作和写真，繁荣文化和经济；依托照金的山和冬季的雪，建设一个高标准的国际滑雪场，目前项目正在建设之中；还有策划中的大型实景演出《薛家寨保卫战》、“一日看尽陕甘边”体验式旅游，特别是建设照金牧场的创意令人拍案叫绝。照金年轻有为的总体设计者们把照金独有的资源优势，依靠自己的聪明才智发挥到极致，使沉睡的资源变成一个个活的产业项目，取得了活化资源、美化环境、富民增收的综合效应。

——重点打造红色文化创意街

照金村红色旅游发展有限公司以现代服务业为主导，集合商业、办公、酒店、餐饮、文娱、居住等功能，建成一个互为价值链、各类业态高度集聚、用房面积达2.2万平方米的商业街区。对照金村村民拥有的街区商铺，由照金村红色旅游发展公司统一租赁、统一规划，保障村民租金收入稳定。同时，鼓励帮扶有能力、有条件的村民开店经营，目前，有67户村民在此经营和创业，收入达100多万元；对无能力、无条件经营的村民进行统一培训和管理，根据其意愿，对其提供商业街的就业岗位。

——加大资源集合

随着照金镇的产业发展，教育、医疗、卫生等公益服务设施的完善，也吸引了社会资源特别是人力资源不断向照金镇集合，现在周边的人都想来这里居住和就业。目前在照金镇就业的大学生已达65人，其中照金本地大学生13人，他们已成为新型城镇化建设的生力军。

——加大城镇综合承载力建设

在建设中，照金人按照地上建筑和地下基础设施同步推进的原则，相继完成了地上道路建设和地下各种管网铺设，建成了照金新苑、文化创意街区、照金中心小学、照金医院、照金书院等项目。陕甘边革命根据地照金纪念馆庄严宏伟，照金1933广场花团锦簇，主干道路绿树成荫，环境优美。照金村民社区水电、供暖、网络、有线电视等设施应有尽有，照金超市、银行、幼儿园、小学、医院等公共服务配套设施一应俱全。文化活动室、健身广场等休闲娱乐场所丰富群众文化生活。一幅和谐优美的画卷增强了照金镇就业吸纳能力和城镇人口集聚能力。从照金牧场走下来，1933广场上，老人与孩子们其乐融融。

三、城乡统筹推进的主要做法

照金在加速城镇化发展过程中注重把握硬件的“面子”与软件的“里子”关系。“面子”即城镇硬件设施和外观建设，两年多来通过加大投入不断增强城镇功能，提升城镇宜居宜业度。与此同时，更加注重城镇化的“里子”，在实施以就业、创业、教育、医疗、社会保障等为主要内容的公共服务均等化等方面积累了一些好的经验。

——逐步夯实公共服务平台基础

在镇政府内设有社会事务保障所，负责劳动、社会保障政策宣传咨询工作。办理失业人员登记，为符合条件的失业人员办理失业保险领取手续，实施动态管理、跟踪管理，及时了解失业人员就业、培训需求动态信息，掌握特困人员各类情况，负责失业人员弹性就业的落实。通过照金红色城乡统筹就业创业培训基地，对村民进行培训，2012年以来共开展培训15期，培训人员达2400人次，带动照金镇就业625人，拆迁户户均就业率达100%。

——深入推进社会保障体系建设

以体现公平性、适应流动性、保证可持续性为导向，深入推进新农保、城镇居民养老保险和城镇居民医疗保险工作。在养老方面，基本建立起城乡居民社会养老保障体系，实现新型农村城镇社会养老保险全覆盖，60-69岁每人每月基础养老金为105元，70-79岁每人每月基础养老金为125元，80岁以上每人每月基础养老金为145元。对因病致贫、因灾致贫的家庭，优先考虑低保，或通过临时救助、大病救助、灾后重建等形式给予补助。

——切实加大教育和医疗机构投入力度

针对照金镇小学、医疗卫生条件长期滞后的局面，照金镇先后投资4400万元，新建了照金小学，主要基础设施在铜川市处于中上等水平。新建了能容纳180名学生的照金幼儿园，学费全免。针对单亲、残疾及父母身体长期有病等贫困学生，每人给予贫困生活补助375元。另外，幼儿园拿出2%的经费，根据学生家庭的情况给予补助。投资2270万元新建的照金医院，属耀州区人民医院分院，拥有50张病床，配备50毫安X光机、全自动生化分析仪、彩超等先进医疗设备。还定期聘请市医院知名专家来照金对镇医院进行技术指导，提高照金医院医务人员疾控、妇幼保健的医疗技术水平。随着教育、医疗基础设施的改善，老区群众更为便利地享受城镇化带来的优质教育和医疗资源。

——实施“三改一化”的综合配套改革

从照金镇的发展过程来看，实施“集改股”、“农改非”、“村改居”、推进“城乡一体化”的综合配套改革可概括为“三改一化”，即农村户口改城镇户口、农村集体经济组织改股份制企业、村民委员会改居民委员会；消除二元体制，实现城乡发展一体化，尤其是实现医疗、养老、贫困救助等社会保障城乡一体化，为照金镇的发展奠定了坚实基础。

农村集体经济股份制改革。为了保护撤村并镇后农村集体经济组织和成员的合法权益，维护和促进社会稳定，发展社会生产力，建设社会主义新农村，照金镇率先推进了集体经济股份制改革。按照村民自愿入股的原则，成立了陕西照金村红色旅游发展公司，下设三家全资子公司：景区运营管理有限公司、生态农业发展有限公司和物业服务有限公司。公司目前运营良好，基本达到每户拆迁户中有一人就业，人均月收入达到2200元。既安排了村民就业，又增加了集体资产收入。村集体经济组织在改制后优势尽显：一是改资产集体共同所有为农民股份所有；二是改资产收益“按劳分配”为“按股分配”；三是改资产不能继承为可以继承。

户籍制度改革。户籍改革是消除城乡二元结构，实现公共服务均等化的必由之路。现在照金村实际上已实现了集体“农转非”。村民在原有待遇不变的基础上，还在就业、医疗、社会保障等各个方面享受到市民的同等待遇。在一样的土地上，过上了不一样的生活。

在村改居方面，照金村已将村民委员会改为社区委员会。以社区为依托，增加公共服务功能，把社区建成文明有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。从而实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。

——为农民解除后顾之忧

在照金，有五条保险屏障来保证城镇化后居民的生活，分别是股份收入+土地流转收入+商铺租金收入+工资收入+创业收入——农民的利益联结机制就这样建立起来。股份收入是村民自愿入股成立的公司，每年都会有一定的分红；土地流转收入是牧场和金银花基地每年付给村民高于他们种植收入的租金；商铺租金收入是指在红色文化创意街区经营商铺的收入；工资收入是村民虽然没有了土地，但每个人都有自己的一份工作及收入；创业收入是城镇化建设给村民带来的商机。在调研时，我们见到了照金村民梁万里。他现年53岁，在照金公司上班，任保洁队队长，月收入2550元。以前一家六口人住在两处面积为240㎡的平房中，搬迁后分得两套住房（为两室两厅一厨一卫，面积98.8㎡）。将旧房与新居面积分别折价后，还有10万元的结余。目前，一家六口人，儿子在照金公司巡警队工作，2200元／月；儿媳在照金公司客服中心工作，1800元／月；梁万里爱人在照金公司保洁队工作，1400元／月；梁万里母亲每月享受125元的养老保障。小孙女在上小学。梁万里一家每年的工资收入，加上每年土地流转收入14000元，全年收入110780元。2012年之前，他因经营失败负债18万元，如今他家每年工资收入、土地流转收入和“四金”收入累计超过13万元。

四、生态文明建设的有效举措

照金将生态文明理念贯穿于城镇化建设始终，加大城镇生态环境建设力度，在环境保护方面出台了一系列政策措施，努力营造绿色、优美、宜居、宜业的生态环境，在生态文明城镇建设试点中取得新进展。

——建设照金牧场

从照金镇镇区步行15分钟，翻过纪念碑所在地的山脊，就到了照金牧场。这里原是一片撂荒地和产量不高的耕种地。在城镇化建设中，以照金牧场建设为抓手，通过大地景观与生态农业相结合、生态农业与观光休闲相结合、观光休闲与居民就业相结合，打造出了一个集放牧、休闲、观赏、娱乐为一体的现代化牧场。既充分利用了照金的山地资源，强化了旅游休闲功能，也解决了居民的就业、提高了居民的收入，可以说是一举多得。

绿草如茵、草木葱茏，色彩缤纷的照金牧场让道路沿线处处有景；夕阳西下，游客渐散的照金牧场，留下清风拂过牧场的悠扬“乐曲”，在这里随处可见是悠闲散步的照金人……

——培育绿色产品

照金独特的地理位置，是核桃的最佳优生地。从立夏到10月，这里的核桃要比关中地区多成长两个月，还有优质的玉米和土蜂蜜。如何让照金的优质山地核桃形成产业链，培育出源于“照金”的品牌，是破解照金民生工程的重头戏。为此，照金镇采取统一收购、精美包装、统一品牌、强力促销，提高了照金核桃的知名度和销售量。2013年各类绿色食品销售收入达到800余万元。

——打造生态城镇

自2012年推进城镇化以来，照金就确立了“红色旅游发达、产业特色鲜明、生态环境良好、居民和谐幸福”的总体目标，制定了生态文明城镇建设的路线图。经过两年多时间的不懈努力，照金镇的面貌和形象得到质的飞跃，蓝天、白云、绿树、红房交相辉映，原本再平常不过的清新空气、皎洁月光，都悄然转变为当地农民的“财富”，农村的生产方式也悄悄发生着变革，一座小而精、小而美、小而特的红色旅游名镇，正以迷人的风姿崛起。

五、照金城镇化建设的有益启示

1、突出特色是推动城乡发展一体化的关键

照金镇在推进城镇化过程中，规划设计充分体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，利用好照金现有资源和山水脉络等独特风光的优势。弘扬红色文化，对红色历史文化进行系统提升；突出产业特色，做好旅游兴镇的文章；依托自然资源，发展休闲观光体验游；保护传统优秀文化，延续城镇历史文脉。照金经验表明，推进城乡发展一体化，突出特色尤为关键。在规划中要因地制宜，坚持高起点科学规划，特色化建设运营，深入挖掘不同小城镇的自然资源、产业特色、历史文化，建设有自己鲜明特色支撑的城镇，提升城镇内在实力。

2、产镇融合是推动城乡发展一体化的基础

城镇化不是简单地划出一块地、盖上几座楼或农民“上了楼”就完事了，只有同时解决好农民在城镇的稳定就业和收入问题，才能持续推进。因此，推进城镇化必须有产业支撑。照金镇在推进城镇化过程中，以红色旅游产业为龙头，不断打造和延长产业链，实现旅游、文化、生态产业联动发展，不仅为城镇化提供经济基础，还为农民提供了就业岗位和收入来源。其有益启示是，推动城乡发展一体化，必须坚持产业优先原则，紧紧抓住发展特色产业不动摇，政府的职能就是创造良好发展环境，提供优质公共服务，放手让城乡居民自己发展经济，真正把特色产业发展成为具有市场竞争力，成为一方致富的优势主导产业，实现城乡居民收入的稳定增长。

3、推动公共服务均等化是城乡发展一体化的首要目标

基本公共服务是政府主导提供的、旨在保障全体公民生存和发展基本需求的服务行为和手段，涉及义务教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等诸多领域。在现代社会和政府的核心理念里，享有基本公共服务是公民的基本权利，提供基本公共服务是政府的基本职责。照金镇通过改善镇域的基础设施，增加镇域的公共品供给，真正落实教育、医疗、养老、低保、保障性住房以及土地利用、福利待遇等配套政策，使农民享受到与市民同等的服务和公共设施，使其感觉到在农村生活和在城市生活没有较大区别，在农村享受到与城市同等的生活质量，产生同等的幸福感和舒适感。其有益启示是，推动城乡发展一体化，必须重视推进城乡基本公共服务均等化。一是统筹城乡基础设施建设，加大公共财政对农村基础设施建设的覆盖范围和投入力度；二是推动城乡义务教育资源均衡配置，健全农村公共卫生服务体系，健全农村养老保险体系等，让城乡居民在教育、就业、医疗和社保等方面都享受到同等待遇时，城乡一体化才会有质的飞跃。

4、良好生态环境是推动城乡发展一体化的显著标志

建设生态文明，是关系人民福祉，关乎民族未来的长远大计。推动城乡发展一体化，必须以建设生态文明为重要内容。照金镇在推动城乡发展一体化过程中始终不忘生态文明建设，充分利用得天独厚的自然生态条件，搞好城镇微观空间布局治理，科学设置开发强度，把城镇放在大自然中，把绿水青山保留给城镇居民。坚持“因地制宜、科学布局、注重特色”的原则，把镇域作为一个大公园来规划建设，既改善了城镇生态环境，提升了城镇品位和形象；又以建设新村为契机，兴建了与红色景区交相辉映、适合城镇居民居住的新型社区，人居环境明显改善，提高了照金镇居民的生活质量和幸福指数。其有益启示是，推动城乡发展一体化，必须要大力推进生态文明建设。只有这样，才能实现城乡生产空间集约高效、居民生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

5、精心组织实施是推动城乡发展一体化的有力保障

为了推进照金镇的建设，铜川市建立了强有力的决策指挥体系。在市级层面，成立照金景区建设领导小组。在执行层面，设立照金景区管理委员会，为开发建设提供有力地政策支持和环境保障，协调解决建设中的各种问题，确保了开发建设的高起点定位、高标准谋划、高层次推进。特别重要的是，铜川市、耀州区、照金镇各级领导干部对照金镇的建设高度重视，亲力亲为，靠前指挥，用心把握，倾注了极大的心力。其有益启示是，各级领导干部要带头发扬实干精神，真抓实干、埋头苦干，出实策、鼓实劲、办实事，不图虚名，不务虚功，才能推动城乡发展一体化取得实质性进展。

照金的城镇化还在路上，照金的故事还在继续。我们期待照金越变越好，不断开启照金小城魅力新时代。

（调研组成员：刘培仓 张贵孝 李永红 张首魁） 

编辑:秦人