旅游法实施一年：旅游乱象为何仍难禁

　　刚刚结束的“十一”黄金周期间，北京八达岭长城景区游客多到“走不动”，各地不少景区也频现“人海”。

　　旅游法实施已一周年，为何还会出现景区人满为患的现象？此外，对于整顿“零负团费”、调整景区门票价格、规范旅行社和导游行为等公众普遍关注的问题，这部被各方寄予厚望的旅游法是否达到了预期效果？

　　日前，全国人大常委会执法检查组来到四川，对当地旅游法实施情况进行了执法检查。

　　“四川是旅游资源大省，这里实施旅游法的情况在全国具有一定的代表性。”执法检查组组长、全国人大财经委副主任委员彭森说。

　　在四川执法检查期间，检查组先后前往峨眉山、都江堰两个5A级景区，杜甫草堂、金沙遗址两个4A级景区进行实地检查，广泛听取了旅游者和旅行社、景区经营者以及导游等旅游从业人员的意见。通过检查，执法检查组了解到了旅游法实施中的一些困惑和亟待解决的新问题。

　　景区流量超限制，如何控制？

　　去年“十一”黄金周期间发生在四川九寨沟景区的游客滞留事件，给很多人留下了深刻印象。彼时恰逢旅游法正式实施仅几天，依法对流量进行控制还有点措手不及。那么一年后，景区对流量控制有改观吗？

　　在成都杜甫草堂进行实地检查时，执法检查组随机询问了两位游客。这对夫妻刚刚参加完九寨沟—黄龙景区的3日团队游。

　　“自然风光非常美，但景区里的人实在太多了，乘坐观光车时经常发生拥挤现象，秩序不够好，玩起来不舒心。”这对夫妻坦言。

　　执法检查组成员、全国人大代表、香港中国旅行社有限公司荣誉董事长卢瑞安认为，如何控制景区的流量体现的是景区的管理水平。

　　旅游法第45条规定，景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。

　　尽管有规定，峨眉山景区管委会党委书记秦福荣还是表达了他的困惑：“这个最大承载量如何进行核定？自驾游、自助游游客比例已占七成，说来就来，如何事先统计？超过最大承载量了，但游客说大老远来了非要进，我们又该怎么办？这些问题在实践中还亟须予以明确。”

　　对此，专家建议，应当更多地采用预约的方式来限制流量。实际上，国内不少景区为控制流量已经开始纷纷采取预约制。9月10日，敦煌莫高窟数字展示中心正式启用，从9月11日起，所有参观莫高窟的游客都必须提前预约，景区的日最大承载量为6000人次。

　　“其实，国外景点大多实行预约制，很多景点不向没有预约的游客出售门票，可从操作层面将游客数量控制在最大承载量以内。”卢瑞安说。

　　“零负团费”卷土重来，为何难禁？

　　“2013年10月1日，旅游法的施行宣告了‘零负团费’时代的终结，标志着保护消费者权益得到加强。”这是去年旅游法正式施行时不少媒体对其的评价。

　　然而，旅游法实施一年来，“零负团费”不仅没有终结，反而以新模式再现旅游市场。

　　专家指出，“零负团费”产生的根源在于购物等环节的高额“回扣”。一些旅游购物点和自费项目经营者组成非法利益链，通过高价格、高“回扣”的方式，诱导旅行社、司机和导游率团消费，旅行社、司机和导游也成为非法利益链的一环，从中分得一杯羹。

　　陪同执法检查的国家旅游局监督管理司司长薛桂凤不久前在云南石林景区进行了一次暗访。她报名参加了当地的石林一日游项目，包含石林景区门票、交通费和午餐，团费为78元，而她了解到，仅石林景区的门票就要175元。

　　“这样的价格显然属于‘零负团费’，猫腻就在于去购物点。由于交钱签合同时就明确告知要去这个购物点，而且去了不买任何东西也可以，因此不算违反旅游法规定的不得诱骗、强迫购物。后来跟导游聊天时，导游也坦白说景区门票的一部分其实是购物店出的。”薛桂凤说。

　　旅游法第35条规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

　　“旅游法虽然对旅行社安排购物和自费项目作出了许多限定，但由于客人确有购物和观看表演等需求，而购物和娱乐也是旅游的要素，因此目前这种非法利益链为‘零负团费’的产生奠定了牢实的经济支撑。”四川省旅游局局长郝康理表示。

　　“此外，如何界定‘不合理的低价’，也是执法的难点所在，因为旅游分淡旺季，在淡季，有的机票和酒店价格的确非常低。”郝康理建议在旅游法实施细则中，规定旅行社定价的合理弹性范围，明确由地方各级旅游行政主管部门会同物价部门，指导旅游行业协会定期发布有关旅游线路的成本参考价格，包括酒店、交通、用餐、游览、导游服务等方面的成本，以便基层执法市准确界定什么是“不合理的低价”。

　　成都光大国际旅行社总经理邵凡坦言，虽然旅游法就“零负团费”作出了相关明确规定，但有的旅行社暗箱操作，取证非常困难，给处罚带来很大难度，因此旅游法的相关规定及罚则可操作性不强，建议尽快出台实施细则予以明确。

　　景区门票涨价，是否合理？

　　近期，多家知名景区宣布上调门票价格。其中，丽江玉龙雪山门票由105元涨到130元，广东丹霞山门票整合为一票制由160元涨到200元。相关统计显示，国内5A级景区平均票价已迈入“百元时代”，人们直呼“游不起”。

　　那么，作为公共资源的旅游景区，其价格到底该不该涨？

　　执法检查组在四川了解到，同为5A景区的乐山大佛景区门票价格为90元，峨眉山景区门票价格为旺季185元，九寨沟景区价格为旺季220元，都江堰景区价格为90元。其中，乐山大佛景区的门票价格自2009年以来未作过调整。

　　“我们是想涨不敢涨，按照国家发改委的规定，今年我们可以进行调价。但担心老百姓反弹比较大，一直不敢涨。”乐山大佛景区管委会主任李文飞坦言。

　　“一些经济欠发达地区对旅游景点的‘门票经济’比较依赖，希望用提高门票价格的方式来弥补建设和维护成本，这都可以理解。但也要看到，这种依靠门票经济发展旅游的模式是阶段性的，随着经济发展方式的转变和经济发展水平的提高，这种模式需要作出调整。”陪同执法检查的国家旅游局副局长王志发指出。

　　实际上，旅游法考虑到了各地经济发展状况的差异，在遵循我国价格法、价格管理体制、定价权限、定价原则的基础上，特别在第43条针对门票价格作出了明确规定，强调了门票的公益性、公开性。

　　比如，旅游法规定，利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。利用公共资源建设的景区，不得通过增加另行收费项目等方式变相涨价；另行收费项目已收回投资成本的，应当相应降低价格或者取消收费。

　　“落实上述法律规定，必须在尊重市场规则、价格规律的基础上，实行更加灵活的门票政策，既要适应市场需要，又要考虑旅游者的承受能力。希望各地能够进一步按照旅游法的要求，处理好这几个关系，真正做到经济效益、环境效益和社会效益的统一。”彭森说。

　　中国社会科学院旅游研究中心主任宋瑞认为，满足游客的知情权也十分重要。“有些景区的涨价是合理合法的，但为什么涨？涨出来的钱用于什么？对未来提供的设施服务是否能相应地得到提升？这些问题要讲清楚。”