寻找以人为本的新型城镇

新型城镇化水平，是以“人的城镇化”为核心要义，包括经济社会转移转化水平、城镇综合服务保障水平、城镇环境质量整理水平和中心城市集聚发展水平四个方面的综合水平。 

9月23日，《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）正式发布，明确了我省城镇化的发展路径、主要目标、战略任务、体制机制创新和政策举措。按照总体目标，我省到2020年累计转移1000万人，城镇化水平达到62%，将以人的城镇化为核心，全面提高城镇化质量。

这就意味着，多一半的陕西人都将变成城里人。问题是住在城镇，生活能真正便捷吗？住房能有保障吗？教育不用再操心了吗？无疑，综合分析各地市的城镇化水平，对我省走新型城镇化道路、贯彻落实《全省新型城镇化规划》有重要意义。

陕西省信息中心所评价的新型城镇化水平，是以“人的城镇化”为核心要义，全面分析各地城镇化水平，其评价指标体系是对过去单一片面、粗放低效的传统城镇化发展模式向以人为本、注重质量的新型城镇化转型发展的理性判断。

“头稳、腰降、尾升”，各地城镇化水平差异化提升

《陕西省主体功能区规划》，陕西提出了构建三大空间战略格局的要求，以大西安为核心，以西咸新区为引领，以陇海铁路和连霍高速沿线为横轴，以包茂高速沿线为纵轴，以陕北长城沿线、陕南十天高速沿线为两带，以京昆、福银、沪陕高速沿线为三条走廊，以宝鸡、榆林、汉中、渭南四市为极，优化城镇群格局。

在这样的格局下，各地城镇化都有自己相应的定位。2012—2013年度，全省新型城镇化平均水平为49.4，比上年度提高4个点，整体呈进步态势。关中、陕北、陕南分别较上年提高4.1、0.8和5.7个点,关中依旧保持领先优势，陕北、陕南与全省平均水平仍有一定差距。

各市排名曲线呈“头稳、腰降、尾升”态势。十个设区市的新型城镇化水平由高到低排位依次为西安、咸阳、宝鸡、铜川、汉中、榆林、延安、渭南、安康、商洛。各市综合排名较上年度有较大变化，排名曲线整体呈“头稳、腰降、尾升”态势，即居于前列的西安、咸阳、宝鸡、铜川排名依然稳定，分居1至4位；位于中游的延安、渭南、商洛排名出现不同程度下滑，其中延安、渭南下降两个位次，分别降至第7、8位，商洛下降三个位次,降至第10位；位于下游的榆林、汉中、安康取得一定进步,其中榆林上升两个位次,升至第6位,汉中上升四个位次，升至第5位,安康上升一个位次,升至第9位。城镇化水平超过全省平均值的城市有3个，分别是西安、咸阳和宝鸡，较上年减少一个。

陕南整体进步明显，全省中心城市集聚发展水平提升最快。从各市新型城镇化水平增幅看，全省平均增速为8.6%，超过全省平均增速的有5个城市，其中提高最快的是安康，增幅达到35.8%，其次为汉中、宝鸡、咸阳和西安,增幅分别达21.9%、15.3%、13.9%和10.8%。从四大方面指数变化看,全省中心城市集聚发展水平提升很快,增幅达到24.0%；城镇综合服务保障水平提升较快,增幅为8.2%；经济社会转移转化水平和城镇环境质量整理水平提升相对较慢,增幅分别为3.2%和4.4%。

区域极不均衡型城镇化特征呈扩大趋势。十个设区市新型城镇化水平可划分为三个等级：第一等级为西安，新型城镇化水平在全省遥遥领先，总指数超过全省平均30个点以上；第二等级为咸阳和宝鸡，超过全省平均水平10个点以内；第三等级包括铜川、渭南、汉中、榆林、延安、商洛和安康，综合指数低于全省平均10个点以内。

各地城镇化水平提高，发展各具特点

陕西三大地理区块差别大、发展不均衡，因而在城镇化的进程中，大中小城市的协调发展是重要课题。未来的全省人口布局，大中城市将吸纳承载40％，县城重点镇和新型农村社区分别吸纳30％。

居住于不同的城市，将带来不一样的生活。李星明是一个少儿棒球教练，他说：“西安城市大，人们生活水平高，像少儿棒球这种新大体育活动很容易搞起来，但是西安环境较差，雾霾天时，小朋友的户外锻炼就不得不减少”显然，不同的城镇化特征，是城镇化发展过程中的普遍现象，实现以人为本的全面发展才是重点。那么各市现在的情况是什么呢？有什么优缺点？

西安市具有城镇化综合水平高但环境短板依然明显的主要特征，其新型城镇化综合水平排名首位，领跑全省，经济社会转移转化水平、城镇综合服务保障水平和中心城市集聚发展水平三方面依旧稳居全省第1位，并且这三方面指数大幅领先全省平均水平10个点左右，也远超第2名咸阳，整体表现出新型城镇化综合水平较高的特点。从这三方面16项指标分解来看，非农产业比重、城镇人口比重、城市供水能力、就业区位熵、中心城市的公共服务能力和综合规模水平等10项指标居全省首位，城市人均道路面积、中心城市每平方公里产出率等5项指标居全省中上游，仅城镇人口增长的用地弹性系数居全省末位。同时，城镇环境质量整理水平较低作为西安城镇化短板的特征依然明显，排名仍居全省第9位；城市空气质量达标率已连续3年处于全省末位，在引入环境空气质量监测新标准后将面临更大压力，尽快改善环境空气质量成为西安亟待解决的重要问题。

咸阳市和宝鸡市属于质量良好、相对均衡型城镇化。新型城镇化水平分列全省第2、第3位，也是除西安外总指数超过全省平均水平的城市，两市四大方面综合指数排名均居全省中上游，并且二级指标中绝大多数处于全省中上游地位，整体表现出新型城镇化质量良好、相对均衡的特点。

咸阳市是唯一四大方面综合指数均超过全省平均水平的城市，城镇综合服务保障水平和中心城市集聚发展水平仅次于西安市，居全省第2，城镇环境质量整理水平居全省第3，经济社会转移转化水平较上年度跃升四位，排全省第4，进步明显。在二级指标中，咸阳城镇人口增长的用地弹性系数（城镇人口增长率与城市建设用地增长率之商）和中心城市的每平方公里产出率排全省第1。

宝鸡市有三大方面超过全省平均水平，经济社会转移转化水平仅次于西安排第2，中心城市集聚发展水平排名紧随咸阳之后排第3，城镇环境质量整理水平虽排名第5，但其中城市污水集中处理率和生活垃圾无害化处理率均排全省第1，城市人均公园绿地面积也排到全省第3；城镇综合服务保障水平相较靠后，排第6，仅落后全省平均0.7个点。在二级指标中，宝鸡没有一项处于全省末位，有18项指标居全省中上游。

铜川市、汉中市和渭南市具有单一优势引领带动突出特征。在新型城镇化综合水平四大方面中，三市均表现出较为一致的结构性特征，即只有一个方面排名较为靠前，超越全省平均水平，处于上游位置，而另外三个方面排名相较靠后，具有单一优势引领带动的突出特征。

铜川市属于经济社会转移转化水平较高型城镇化。铜川市新型城镇化综合水平排名全省第4位，主要是由经济社会转移转化水平较高带动的结果。铜川市中心城市集聚发展水平和城镇环境质量整理水平居全省第6、7位,但城镇综合服务保障水平居全省末位。在二级指标中,经济社会转移转化水平包含的5项二级指标中有4项居全省中上游,城镇人口比重和城镇平均规模均排第2,非农产业比重和人口城镇化转移度也居中上游，较大程度支撑了经济社会转移转化水平排全省第2的结果。

汉中市属于城镇环境质量整理较优型城镇化。汉中市新型城镇化总体水平由上年度的第9位跃升至全省第5位，究其原因，主要是四大方面指数均有不同程度地提高而带动的结果。其中，城镇环境质量整理水平已连续两年居全省第1位；经济社会转移转化水平排名较上年度提升两位居第7，指数大幅提高4.47个点，进步较大；中心城市集聚发展水平和城镇综合服务保障水平排第7和第9位。二级指标中，城镇人口增长的用地弹性系数和城市人均公园绿地面积排名第1位，城市污水集中处理率排名第2位，城市供水能力、空气质量达标率和中心城市每平方公里产出率也位居上游，排名全省第3；非农产业比重、城镇人均教师数、城镇居民人均可支配收入3项位居全省末位。

渭南市属于城镇综合服务保障水平良好型城镇化。渭南市新型城镇化总体水平在全省排第8，但城镇综合服务保障水平连续两年排全省第3，其中城市人均道路面积也连续两年排名各市之首。经济社会转移转化水平、城镇环境质量整理水平、中心城市集聚发展水平虽均排名第8，但发展态势不尽相同。其中，经济社会转移转化水平、城镇环境质量整理水平呈现排名和增幅“双双下降”态势，排名分别从上年度的第4、5位均降至第8位，指数出现不同程度的负增长；中心城市集聚发展水平呈现“稳中有升”态势，排名稳定没有变化，但指数增幅达41.8%，增速为全省第二。在二级指标中，城镇人均医生数和生活垃圾无害化处理率居全省末位。

榆林、延安两市也有较为相似的结构特征，属于传统增长导向型城镇化：从综合水平看，两市总体指数排名分列全省6、7位，位于全省中下游；从四大方面看，两市各方面排名较为接近，中心城市都表现出一定的集聚辐射能力，经济社会转移转化水平在全省也不落后，但城镇综合服务保障水平和环境质量整理水平并不高；从具体指标看，虽然两市非农产业比重、城镇人口比重等指标在全省居于前列，但城镇规模都不大，并且人口城镇化转移度较低，中心城市的每平方公里产业效率也不高。因此，总体来看，两市虽然人口城镇化程度较高（50%以上），属于城镇化发展规律中的快速发展阶段（30%—70%），但城镇化内在质量有待提升，处于向新型城镇化转型的阶段。

二级指标中，榆林市中心城市人均GDP居全省首位，非农产业比重排全省第2，城镇人口比重、城镇人均教师数、空气质量达标率3项居第4，其余均排在4位之后；城市人均道路面积和城市人均公园绿地面积2项位居全省末位。

安康市和商洛市具有综合服务保障、环境质量整理双支撑但城镇化进程总体滞后的主要特征。两市新型城镇化综合水平处于全省下游，两市经济社会转移转化水平和中心城市集聚发展水平均处于全省末位，其中的二级指标排名也整体落后，但两市的综合服务保障水平和环境质量整理水平相较各市有一定优势，均超过全省平均水平，其中个别指标处于全省领先地位，总体表现出整体进程滞后但个别领域突出的城镇化发展特征。

安康市新型城镇化总体水平在全省排第9位，其中经济社会转移转化水平排第9，中心城市集聚发展水平排名第10，城镇环境质量水平较上年度跃升4位排第2，并且这三方面指数增速均为各市之首，进步明显；城镇综合服务保障水平排第5位，指数增幅达18.1%，仅次于第一位的西安。在二级指标中，城镇人口增长的用地弹性系数、空气质量达标率排第1，城镇人均居住建筑面积排第2，人口城镇化转移度、城镇平均规模、中心城市公共服务能力和人均GDP等4项排名全省末位。

商洛市新型城镇化总体水平在全省排第10，其中经济社会转移转化水平较上年度下滑3位，排第10；中心城市集聚发展水平排名第9，但增幅达到了36.1%；城镇综合服务保障水平和环境质量管理水平均居第4位，增幅呈“一升一降”态势。在二级指标中，人口城镇化转移度、城镇人均居住建筑面积、生活垃圾无害化处理率3项排全省第1，城市供水能力、空气质量达标率排第2，其余指标均处在全省下游，城镇人口比重、中心城市每平方公里产出率和综合规模水平3项居全省末位。

突破“四低”瓶颈，提升人口城镇转化效果

各市在推进人口的城镇化转化转移过程中，存在的突出问题可概括为“四低”：一是城镇人口比重低，6个城市人口城镇化率低于全省平均水平；二是人口城镇化速度低于土地城镇化速度，有6市城镇人口增长的用地弹性系数远低于近期目标值1.2；三是户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率，全省人口城镇化转移度仅为0.77；四是城镇人口的人均收入和就业水平低，半数城市的城镇居民人均可支配收入和就业区位熵指标未达到全省均值。

解决全省城镇化进程中出现的突出问题，切实提升人口转化效果。一是统筹城乡发展，提升人口转化率。一方面要通过实施就业优先战略使大量农村剩余劳动力在城镇就业实现身份转化，另一方面要增强县域经济吸纳农民非农就业和人口聚集能力，推进农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移。二是加快土地供给制度改革，促进节约集约用地。应积极推进土地管理制度改革,理顺土地收益分配机制；因地制宜制定用地规划，构建大、中、小城镇协同发展格局；提高土地利用效率，挖掘城镇旧城区用地潜力,盘活城镇闲置土地,大力推行城中村、棚户区、旧厂房等改造。三是落实户籍改革政策,推动公共服务均等化。积极落实国家“合理确定大城市落户条件,有序放开中等城市落户限制,全面放开建制镇和小城市落户限制”具体政策,同时根据各市承载能力,量力而行、稳步推进基本公共服务均等化,让更多群众共享发展红利,逐步解决“半市民化”问题。四是推进小城镇建设,促进农村非农就业。小城镇位于农村之首、城市之尾,与农村经济有着千丝万缕的联系,是实现农业现代化的重要支撑点。因此,要加快全省小城镇建设发展,提升小城镇综合承载力,促进和鼓励乡镇中小企业和劳动密集型产业发展，推进农业现代化、工业化,提升小城镇就业吸纳能力,促进居民增收。

弥补中心城市集聚发展差距，提高辐射带动效果。

各市中心城市集聚发展水平领域区域差异程度虽较上年度有所缩小，但依旧突出，具体表现在：除西安市外，其他中心城市的集聚发展水平指数都很低，6个城市指数低于全省平均水平且指数不超过10，特别是安康、商洛低于5。从全局来看，全省中心城市集聚发展水平的薄弱环节主要表现在两个方面：一是单位面积的生产力水平很低，仅西安、咸阳中心城市每平方公里产出率超过全省均值；二是中心城市综合规模水平（含有工业、人口、用地、生产总值等的综合指数）低，仅西安、宝鸡超过全省均值。

解决全省中心城市集聚发展差距大、辐射带动作用较弱的问题。一是要发展集聚经济。既要通过不断优化经济结构来从整体上提升城市生产力水平和综合实力，也要优化配置利用土地资源，提高地均产出率，挖掘既有土地潜力产生更多效益。二是科学构建城镇体系。既要优化宏观布局，改变传统的“摊大饼”式的城市建设模式，着力构建多中心、组团式、网络化的新型城乡空间布局和城镇体系，也要搞好城市微观空间治理，推进新型特色小城镇建设，完善小城镇基础设施配套，加强组团之间的衔接，形成良性循环，真正发挥中心城区带动作用。

随着我省城镇化进程逐步加快，在人口急剧膨胀、经济迅速发展的同时，大中城市不同程度的“城市病”显现，如西安城镇环境质量整理水平仅排第9，宝鸡城镇综合服务保障水平仅排第6。“城市病”所引发的各种不良症状，如人口拥挤、交通堵塞、就业困难、住房紧张、贫富两极分化、公共卫生恶化、环境污染、生态破坏等，严重影响城市居民的生活质量，也使很多城市丧失了宜居性。

大中城市亟须解决城镇服务保障能力不足和环境质量整理水平较低的现状，着力增强城镇综合承载力，全面提升城市功能品质。一是要提高社会公共服务能力。一方面要加强城镇基础设施，特别要完善交通、水电、通讯、住宅及教育、科学、文学、艺术、卫生、体育等设施；另一方面还要提高城市管理水平，从重视建设轻管理转变到建设和管理并重，提高城市建设和运行效率，加速城市管理信息化，推动数字化、网络化技术在城市工作中的广泛应用。二是要提升城市环境整治水平。促进绿色经济快速发展，积极推进资源集约和循环利用；加强绿色技术的研发与投资，大力推广城镇节能、节材、节水、节地技术；加大对城镇环境污染治理的投入力度和环境监管力度，加强生态环境保护和污染治理；树立生态文明理念，倡导绿色生活方式，支持引导公众的绿色消费、绿色出行和绿色居住行为。

针对性力克各市短板，促进各市在新型城镇化中突围。西安要把改善空气环境质量、集约城市用地作为提高新型城镇化水平和加快城市现代化的长期任务；铜川要努力克服城市供水能力、城镇人均居住建筑面积、城市人均道路面积和生活垃圾无害化处理率等方面存在的不足；宝鸡要努力改善城镇教育等社会服务条件并提升空气质量达标率；咸阳要在提高非农产业发展水平、城市人均道路面积尤其是就业水平上加大力度；渭南要在提高人口城镇化转移速度、医疗卫生、就业创业、空气质量、生活垃圾和污水处理能力上尽快取得突破；延安要在集约城市建设用地和加强城镇综合服务保障水平和城镇环境质量整理水平上做出更大努力；榆林必须在提升人口城镇化转移度、改善城镇综合服务保障水平上加快发展建设步伐；陕南三市要在提升城镇人口比重、非农产业比重、城镇平均规模和中心城市集聚发展水平上加大推进发展力度。