长安本是秦都咸阳的一个乡聚名。它位于西周故都丰、镐二京的东北,咸阳之南微偏东,隔渭河与咸阳城北地势高爽的秦咸阳宫遥遥相望。
    在古代,龙首山从今西安市南部的樊川逶迤而上一直延伸到渭河之滨。龙首山(今名龙首原)北麓有一座秦始皇时的离宫兴乐宫。汉长安城就筑在龙首山北坡,并以秦兴乐宫为最初基地,向西、向北展开,直抵渭河南岸。从汉高祖五年(公元前202年)九月开始改建兴乐宫为长乐宫,至汉武帝太初四年(公元前101年)秋起明光宫,长安城营建了整整一个世纪。
    汉代之所以选择秦兴乐宫作为营建长安的基地,有其具体的历史背景。秦都咸阳北靠咸阳原、南临渭河,地势狭窄。秦始皇统一六国后,咸阳已不能适应社会经济发展的需要。秦始皇“以为咸阳人多,先王之宫廷小”,而周文王和周武王曾经建都的“丰镐之间”,乃“帝王之都也”,于是决定向渭河以南发展,先在渭河南侧上林苑中筑前殿阿房宫,又建复道,自阿房渡渭,直通咸阳。除作为朝宫修建的阿房宫外,秦代的诸庙、章台、信宫等也都在渭河以南。因此,秦始皇时渭南与渭北咸阳城相对的地区,西至滈水,东至龙首山北坡的兴乐宫,南至阿房宫一带,实际上已经是秦都的一部分。
    刘邦、萧何在选择汉都的城址时,自然会考虑到上述情况。但早在高祖元年(公元前206年)十二月,项羽率军攻入咸阳时,屠烧咸阳秦宫室,所过无不残破,大火三月不灭,咸阳已变成一片焦土,咸阳宫和阿房宫也同时被焚毁。这样,以秦之故都改建为汉之京城已不可能,凭空另建一个崭新国都一时又缺乏条件。而位于渭河南岸的兴乐宫,在项羽火烧咸阳和阿房宫时,却幸免于兵燹。兴乐宫是秦始皇在关中的“离宫三百”之一,规模相当可观。里面有秦始皇二十七年(公元前220年)修筑高达40丈(约合今94米)的鸿台。秦始皇曾射飞鸿于台上,因以为名。台上的楼观屋宇耸入云天。宫中有大夏殿,殿前有铜人十二枚;还有鱼池、酒池等。据记载,兴乐宫周回20余里(秦汉每里折今0.835里)。这座离宫由汉修饰以后,更名为长乐宫,成为汉初宫廷的所在地。
    长乐宫在汉初地位重要。当改建工程结束时,博士叔孙通曾在此宫为高祖导演朝仪,使文臣武将再不敢喧哗失礼,也使得亭长出身的刘邦第一次领略到皇帝的尊严。以后,刘邦也病逝于长乐宫。所以,南宋程大昌的《雍录》说:“则长乐也者,既以为居,又以受朝,无异于正宫矣。”自刘邦的儿子汉惠帝之后至汉平帝,西汉皇帝皆居未央宫,而以长乐宫为太后的住处,称之为“东朝”。清王森文评论:“太后居长乐,与帝异宫,制尤不经。”实际上,西汉皇帝与太后异宫而居,正与汉长安城的兴建过程有关,这也是西汉京城在宫室布局和使用方面的特点。
    汉高祖决定建都关中后,最初暂在渭水北岸的秦国故都栎阳(今阎良区境)居住。高祖六年(公元前201年),更名咸阳为长安。次年二月,“长乐宫成,自栎阳徙都之”。汉高祖八年(公元前199年),未央宫的建造工程在萧何主持下也粗具规模,东阙、北阙、前殿、武库等相继建成。虽然当时的长安规模狭小,除长乐、未央二宫之外,周围还是一片旷野,而且连外城墙都没有,但汉长安城却毕竟诞生了。